《关于加强减刑、假释案件实质化审理的意见》的理解与适用

内容提要：《关于加强减刑、假释案件实质化审理的意见》针对过去一些减刑、假释案件实质化审理效果不理想、少数案件处理结果不够公正等问题，采取了一系列工作举措，进一步健全完善减刑、假释工作机制，促使有关机关的执法办案更加公平公正。意见在总结实践经验的基础上，提炼出了坚持全面依法审查、主客观改造表现并重、严格审查证据材料、区别对待这四项基本要求，为案件办理提供了一定遵循。本文重点解读了减刑、假释案件实质化审理的关键之举——如何严格审查案件实体条件、实质化审理的程序性要求即如何探索推进减刑、假释案件审理程序相关改革，提出以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求，是加强减刑、假释案件实质化审理必须坚持的基本方向。

关键词：减刑案件 假释案件 实质化审理 以审判为中心

2021年12月1日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发了《关于加强减刑、假释案件实质化审理的意见》（以下简称《意见》）。《意见》的出台，对于严格规范减刑、假释案件审理，确保刑罚执行与变更活动的公平公正，不断提升司法权威和公信力，必将发挥重要的作用。为便于实践中准确理解和正确适用，现就《意见》主要内容解读如下。

01：《意见》制定的基本背景

减刑、假释是我国刑罚执行制度的重要组成部分，对于激励罪犯积极改造，促进罪犯回归、融入社会，实现刑罚的目的，具有非常重要的意义。《意见》的出台，既是现实所需，也是长远所虑。

一是贯彻中央决策部署，继续深入推进刑罚执行制度改革的必然要求。十八大以来，党中央高度重视刑罚执行工作。习近平总书记多次对减刑、假释工作作出重要指示，要求严格规范减刑、假释，充分体现司法公正，杜绝司法腐败，提高司法公信力。十八届三中、四中全会对严格规范减刑、假释程序，完善刑罚执行制度提出了明确的要求。为贯彻落实中央重大决策部署，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等中央政法机关近年来先后出台了多个司法解释和规范性文件，完善了计分考核办法，建立了备案审查、巡回检察等一系列制度机制，对减刑、假释工作进行严格规范，取得了明显成效。但是，减刑、假释案件办理仍然存在相关机关职能作用发挥不充分、实质化审理效果不理想等问题，导致少数案件处理结果不够公正，其中一些案件甚至存在徇私舞弊、司法不廉等现象，严重损害了司法权威和公信力。《意见》的出台，是健全完善减刑、假释制度的现实需要，也是继续深化刑罚执行制度改革的重要举措。

二是强力整治顽瘴痼疾，努力实现常治长效的重要成果。2021年开展的全国政法队伍教育整顿，将违规违法办理减刑、假释、暂予监外执行案件作为六大顽瘴痼疾之一予以集中整治，要求在排查纠正违规违法案件的同时，立足于建章立制，严格规范司法权的运行，将权力关进制度的笼子。在这次整治过程中，减刑、假释案件审理暴露出来的问题主要为：减刑、假释案件过于依赖刑罚执行机关报请的材料，检察机关、审判机关的职能作用没有得到充分发挥，不少案件审理流于形式，监督缺乏有效手段，导致有的案件关键事实未能查清，矛盾和疑点被放过，甚至一些虚假证据得以蒙混过关，个别案件还引发了负面舆情，造成不良社会影响。《意见》的出台，坚持以问题为导向，强化顽瘴痼疾排查整治的成果运用，有针对性地采取措施，解决实践中的突出问题，出实招、施实策、求实效，进一步严格规范减刑、假释工作。

三是积极回应社会关切，践行以人民为中心司法理念的有效举措。随着社会公众法治意识的增强，刑罚执行工作越来越受到社会各界的广泛关注。新时代人民群众对公平正义的期待越来越高，对公正高效司法产品的需求越来越迫切，这些新期待、新要求也深刻反映到刑罚执行工作中。刑罚规范有效执行关乎社会公平正义的最终实现，而减刑、假释作为刑罚执行变更的重要措施，如果在办案过程中不能做到公平公正，势必影响刑罚执行的效果，影响司法权威和公信力。《意见》的出台，能够有效促使有关机关更加公平公正执法办案，不断提高减刑、假释裁定的公信力，做到民众有所呼、政策有所应、司法有所为、局面有所变。

《意见》共20条，分别从基本要求、严格审查实体条件、强化案件办理程序、监督指导及工作保障等四个方面，进一步细化实质化审理的工作要求。

02：《意见》的核心要义和基本要求

（一）关于《意见》的核心要义

《意见》的核心要义是实现减刑、假释案件实质化审理，《意见》在标题中开宗明义提出“实质化”审理问题。在文件起草调研过程中，有意见认为不宜使用“实质化”审理这一表述，主要理由是减刑、假释案件在审理方式、适用规则等诸多方面与普通刑事案件相比，存在着很大差异，普通刑事案件在推进庭审实质化等改革过程中，也没有使用“实质化”审理这一表述；提出推进减刑、假释案件“实质化”审理，是否意味着以前的审理都是形式化的。

对这一意见，我们进行了认真研究，最终还是保留了“实质化”审理这一表述，主要基于以下考虑：一是制定加强减刑、假释案件实质化审理有关规范性文件，是落实中央巡视整改任务的重要措施。此前，中央政法委已要求采取措施加强减刑、假释案件的实质化审理。2021年5月31日至6月2日，中央政法委有关领导在青海调研并主持召开政法队伍教育整顿西北片区调研座谈会时，聚焦顽瘴痼疾整治这一专题，再次明确要求“完善罪犯减刑、假释案件实质化审理制度”。二是加强减刑、假释案件“实质化”审理是针对以往审理容易流于形式、实质性审理不足等问题较为普遍而提出的，其指向性明确。我们在调研中发现，各级政法机关对这一表述高度认同。三是推进实质化审理具有可行性。近几年来，随着司法理念的转变以及相关制度机制不断健全完善，各政法机关在办理减刑、假释案件过程中，逐渐加强了对证据材料的全面、细致审查，不断规范案件审理工作，其中多地在采取措施推进实质化审理过程中都取得了明显的成效，加上减刑、假释案件多方参与审理模式的日渐成熟，我们相信客观上能够实现案件的实质化审理。

（二）关于实质化审理的基本要求

减刑、假释的根本目的是激励罪犯积极改造，要实现这一目的，就必须确保减刑、假释只适用于悔改表现良好的那部分罪犯，而如何审查判断罪犯是否确有悔改表现，是实践中的重点，也是难点。在总结实践经验的基础上，我们认为有必要对减刑、假释案件审理应当遵循的基本要求进行总结提炼。经过认真调研和反复论证，《意见》第1条至第4条提出了实质化审理的四项基本要求，即坚持全面依法审查、主客观改造表现并重、严格审查证据材料、区别对待。这四项基本要求的提炼和总结，既是《意见》的重要内容，也是《意见》的一大亮点，不仅为案件办理提供了一定的理念遵循，也将有助于推动减刑、假释制度相关理论问题的深入探究。

1.坚持全面依法审查

对减刑、假释案件进行全面依法审查，不是现在才提出来的。早在2005年，最高人民法院原副院长姜兴长在全国法院减刑假释工作座谈会上就提出，要“全面审查，区别对待，准确把握减刑的标准”。2009年，最高人民法院原副院长江必新也指出，要探索减刑假释的综合考核制度，使减刑假释的条件更加科学和规范。这种标准，除了要全面考虑法律规定的要件以外，还要重点考虑财产刑执行的情况、附带民事诉讼赔偿的履行情况以及对减刑假释后的社会评价和反应进行评估，保证减刑、假释法律效果和社会效果的统一。2016年11月，最高人民法院出台《关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》（法释〔2016〕23号），第2条规定：“对于罪犯符合刑法第七十八条第一款规定‘可以减刑’条件的案件，在办理时应当综合考察罪犯犯罪的性质和具体情节、社会危害程度、原判刑罚及生效裁判中财产性判项的履行情况、交付执行后的一贯表现等因素。”可见，《意见》将坚持全面依法审查作为一项基本要求予以强调，既是对以往要求的承继与延续，也是对该内容因时就势而作的提炼和升华。

近几年来，人民法院在审理减刑、假释案件过程中，按照全面依法审查的要求，通过综合考察各方面因素来准确判断罪犯的真实悔改表现情况，取得了良好的效果。但是，实践中仍然一定程度地存在着“唯计分论”的现象，主要表现在过于依赖刑罚执行机关提交的罪犯改造计分考核材料，而没有充分认识到单纯的计分考核并不能全面反映罪犯的真实悔改表现，也没有充分考虑原判认定的犯罪性质、具体情节、社会危害程度、原判刑罚等，以综合判断罪犯是否确有悔改表现。因此，有必要进一步重申全面依法审查这一基本要求，督促各办案机关不断转变司法理念，坚决摒弃“唯分是举、以分折刑”的不适当做法。

2.坚持主客观改造表现并重

罪犯确有悔改表现是适用减刑、假释的法定条件。然而，是否确有悔改表现，是存在于罪犯主观世界的一个事实，但对主观世界的审查判断，又离不开对客观、外在行为表现的考察。理想的状态是努力实现主客观相统一。要做到这一点并不容易。调研中，很多监狱干警反映，罪犯客观行为表现有可能是具有欺骗性的，在监管状态下，尤其在与相对固定的干警朝夕相处过程中，罪犯可能表现出积极接受改造的一面，平时各项考核也符合规定，但是其内心的真实心理变化则很难准确把握，尤其对于一些具有特殊情节的罪犯而言，其内心主观恶性是否真正得到了转化，往往无从把握。客观来说，这些情况是存在的，但是我们也要看到，从一些典型案例来看，罪犯悔改表现情况并非完全不能审查判断出来。比如，实践中就有这样的案例，罪犯因犯抢劫罪被判处重刑，在服刑改造多年之后，因严重违反监规被严管了几个月，考核期也相应延长一年，但等考核分数一够，监狱仍对其报请减刑，法院也裁定予以减刑，该罪犯刑满释放后不久又实施了严重暴力性犯罪。该案中，仅就该次减刑而言，罪犯已经服刑改造多年但仍然没有改造好，仍严重违反监规受到处罚，指望其在延长的一年考核期内就改造好，几乎是不可能的，这种情况下应不予减刑。

过去，人民法院审理减刑、假释案件，往往只注重对罪犯客观行为改造情况的审查，而容易忽视对罪犯主观世界改造情况的审查。实际上，罪犯客观行为表现较好，并不一定意味着其从内心深处真正认识到自身犯罪行为给社会带来的严重危害，如果其犯罪心理没有得到彻底矫治，就仍有可能重新犯罪，给社会带来新的危害。只有坚持主客观改造表现并重，转变过去只重客观而忽视主观的做法，更加注重审查判断罪犯的主观悔罪心态，做到主客观相统一，才能准确查明罪犯是否确有悔改表现这一案件事实，才能作出真正正确的减刑、假释裁定。

3.坚持严格审查证据材料

减刑、假释是刑事诉讼的重要组成部分，在减刑、假释案件审理中，也要严格贯彻落实以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求，贯彻落实证据裁判原则。证据裁判要求人民法院认定案件事实，必须以证据为依据，证据必须经过查证属实，对于未经查证属实的证据，依法不得作为定案的根据。减刑、假释案件虽然与普通刑事案件相比有较大差异，但也要在一定程度上体现出证据裁判的要求，要对证据材料进行实质性审查。

然而，以往审理减刑、假释案件过程中，人民法院对于刑罚执行机关提交的证据材料，往往缺乏有效的质证审查，就简单认为这些证据材料是真实、合法的，这显然背离了证据裁判的要求。从一些典型案例看，这方面的教训是极为惨痛的。有些经媒体披露后引发社会各界广泛关注的减刑案件，经事后倒查发现，司法人员在办案时，只要进行了一定的实质性审查，并不难发现案件疑点所在，但是最终没有严格把关，值得深思。因此，在减刑、假释案件审理中，人民法院必须旗帜鲜明，坚持以审判为中心，不断强化证据裁判意识，严格审查各项证据材料。

4.坚持区别对待

区别对待是对宽严相济刑事政策的落实。减刑、假释制度作为一种刑罚执行变更制度，是贯彻宽严相济刑事政策“宽”的一面的重要切入点，是以“宽”济“严”的重要机制，在整体上体现了对罪犯“宽”的一面。但是，在办理减刑、假释案件时，也要突出重点，依法进行，做到宽之有据、宽之有理、宽之有度、宽之有效；同时，注意具体分析、区别对待，做到宽中有严、严以济宽。

刑罚具有教育改造罪犯的功能，对于主观恶性不同的罪犯，矫治其犯罪心理的难易程度也会存在差别。在减刑、假释案件办理中，要以刑罚个别化原则为指导，对罪行重、刑期长的罪犯，应适当延长其减刑起始时间或者间隔时间，严格控制减刑幅度，以保证其较长的实际服刑期限；对罪行轻、刑期短的罪犯，服刑改造表现较好的，可以优先考虑予以减刑、假释；对主观恶性深且拒不悔改的罪犯，应当一律不予减刑、假释。只有从不同罪犯的罪行、主观恶性和改造实际情况出发，针对不同情况，依法采取不同的措施，做到同等情况同等对待、不同情形区别对待，才能最大限度发挥减刑、假释的激励作用，实现刑罚的目的。

03：实质化审理的关键之举：严格审查案件的实体条件

对减刑、假释案件的实体条件进行严格审查，是相对于过去一些案件审查流于形式、实质性审理不足而言的。《意见》第5条至第10条既规定了在办案过程中要审查用于证明符合减刑、假释实体条件的证据材料，也对审查这些证据材料时容易出现问题的环节进行了明确，提出了具体的审查要求。值得注意的是，这些规定所针对的问题，都是通过剖析实践中的一些典型案例而总结出来的，有的问题影响很大甚至可以说是教训惨痛，因此《意见》就此着力进行了规范。

根据我国刑法的规定，减刑、假释适用的前提是罪犯确有悔改表现。《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》第3条第1款规定了“确有悔改表现”的认定条件：一是认罪悔罪；二是遵守法律法规及监规，接受教育改造；三是积极参加思想、文化、职业技术教育；四是积极参加劳动，努力完成劳动任务。该条第2款还对“三类罪犯”不积极退赃、协助追缴赃款赃物、赔偿损失，或者服刑期间利用个人影响力和社会关系等不正当手段意图获得减刑、假释的，不认定其“确有悔改表现”。同时，法律、司法解释还规定了减刑、假释的刑期条件，即起始时间、间隔时间、减刑幅度、最低服刑期限等，表明对罪犯的改造不是一朝一夕的事情，而是需要一个长期的矫正过程。

（一）关于对罪犯服刑期间改造表现等考核材料的审查

实践中，监狱主要通过计分考核来体现罪犯的改造表现,因此，计分考核材料也就成为人民法院审理减刑、假释案件需要审查的一项重要内容。计分考核材料作为证据材料，具有一些特殊性，主要是因为监狱作为刑罚执行机关，负责罪犯的日常监管和改造，监狱环境又相对封闭，证据材料的搜集和获取完全为监狱所垄断，罪犯的真实服刑状态很难为监狱以外的单位和个人所掌握。加上监狱的考核材料都盖有公章，意味着其对考核材料的真实性负责，而过去基本上想当然地认为，这种由公权力机关所出具的证据材料，当然是真实、合法的。在这样一种认识支配下，就容易出现对罪犯考核材料的审查不严、不细的情况。

事实上，通过剖析近几年来陆续暴露的典型案例，我们认为，由公权力机关出具的证据材料，并不必然就是真实、合法的，这些证据材料同样有可能不客观甚至造假。这就要求我们对罪犯的考核材料进行实质性审查，严格把关。过去我们在审查考核材料时比较容易出现的问题，比如只注重分数与减刑幅度的对应，而忽视了考核分数的来源及合理性，没有对考核材料进行逻辑性和客观真实性的审查判断，导致一些瑕疵证据甚至非法证据得以蒙混过关。因此，在审查这些证据材料时，对存有疑问、感觉不正常的考核材料，应当要求刑罚执行机关在规定期限内作出说明，规定期限内不能作出合理解释的，不作为认定罪犯确有悔改表现的依据。同时，不仅要对加分项进行严格审查，对扣分项也要严格审查，要注重审查罪犯因为什么被扣分，区分行为性质、行为时间、行为次数等，具体问题具体分析。如果仅是因为物品摆放、内务整理等被偶尔扣分，不影响对其确有悔改表现的认定，但如果系因违反监规纪律被扣分，甚至因此被延长了考核期，加扣分抵扣后达到报请减刑分数的，就要对罪犯的主观改造情况进行综合审查判断，以认定是否确有悔改表现。

（二）关于对罪犯认罪悔罪材料的审查

认罪悔罪是认定罪犯确有悔改表现的法定条件之一，也是罪犯主观上能够积极接受改造的前提。认罪悔罪材料主要是罪犯的认罪悔罪书、自我鉴定等材料。在审查这些证据材料时，要结合罪犯的文化程度、受教育经历、生活乃至成长经历等，如要看罪犯书写是否认真、认识是否深刻、内容是否客观，进行一定程度的实质性审查，避免审查流于形式。如果无特殊原因非本人书写，或者结合其他证据材料发现内容虚假的，不得认定罪犯确有悔改表现。

（三）关于对罪犯立功、重大立功等证明材料的审查

罪犯因立功、重大立功被减刑，在司法实践中并不是一个普遍现象，过去也没有引起足够的重视。根据以往的司法解释规定，有“立功表现”的减刑幅度要高于“确有悔改表现”的减刑幅度，有“重大立功表现”的减刑幅度更是大幅提高，而且还不受减刑起始时间和间隔时间的限制。正是在这一制度安排的促使下，个别罪犯为了尽快获得减刑，往往在立功、重大立功上绞尽脑汁作文章。近几年来曝光的多起因重大立功而减刑的案件，如云南孙小果案、山西任爱军案，都存在重大立功证明材料造假的问题。这些虚假的证明材料在司法审查过程中能够堂而皇之顺利过关，不能不引起我们高度重视。正是基于现实的考虑，刑罚执行机关所提交的罪犯立功、重大立功证明材料，必然成为人民法院审查的重点。因此，《意见》对因立功、重大立功报请减刑案件进行了重点规范，对实践中常见的情形进行了列举，对具体的审查方法进行了明确。一是对于检举、揭发监狱内外犯罪活动，或者提供重要破案线索的，应当注重审查线索的来源，并采取必要的核查措施。如查明线索系通过贿买、暴力、威胁或者违反监规等非法手段获取的，不认定罪犯具有立功或重大立功表现。二是对于技术革新、发明创造而被认定构成立功、重大立功的，要求人民法院对于技术革新、发明创造进行专业性审查判断，既不可能，实际上也没有必要。但是，人民法院仍需要对罪犯是否具备相应的专业能力及条件等情形，进行实质性审查判断。比如孙小果重大立功减刑案中，孙小果明显不具备相应的专业能力和条件，而人民法院仅仅根据有关机关出具的专利证明等书面材料，就简单认定具有重大立功表现，一次即错误裁定减刑两年八个月，司法审查沦落成了走过场、走形式，司法权威和公信力遭到了严重破坏。三是对于阻止他人实施犯罪活动，协助司法机关抓捕其他犯罪嫌疑人，在日常生活、生产中舍己救人，以及在抗御自然灾害或者排除重大事故中有积极或者突出表现的，实践中同样不乏其例。比如2021年全国政法队伍教育整顿中发现一起案件，罪犯虽然检举他人犯罪属实，但被检举人被人为轻罪重判，致该罪犯被错误认定构成重大立功。还有一起案件，罪犯在抗御自然灾害过程中确有积极表现，但远远达不到认定重大立功甚至是立功的标准，而被违规违法认定构成重大立功。这两起案件均依法进行了纠正，但背后存在的问题需要办案机关认真反思。实际上，有些罪犯之所以能够被违规违法认定构成立功甚至重大立功，有的可能采取了伪造证据、贿赂司法人员等手段，有的虽然没有查实存在这些手段，但仍涉嫌不当利用了他们犯罪前的身份、影响等因素。因此，对于存在特殊情形的罪犯，如“三类罪犯”等，在减刑、假释时一定要严把案件质量关，一旦发现证据材料存在可疑之处，要及时进行核查，审慎作出裁定。

此外，通过对长期实践经验的总结，《意见》第6条增加了最后一款，即严格把握立功、重大立功中“较大贡献”或者“重大贡献”的认定条件，明确规定该“较大贡献”或者“重大贡献”，是指对国家、社会具有积极影响，而非仅对个别人员、单位有贡献和帮助。

（四）关于对罪犯履行财产性判项能力的审查

近几年来，通过将生效裁判所确定的财产性判项履行义务与罪犯的减刑、假释挂钩，对于督促罪犯及时、全面履行生效裁判所确定的义务，取得了很好的效果。罪犯是否积极履行生效裁判所确定的义务，包括是否积极履行财产性判项，反映了其主观上是否认罪悔罪。人民法院在审查时，对于没有履行或者没有全部履行财产性判项的，要着重审查罪犯是否有履行能力，如果确实没有履行能力而未履行财产性判项，不能阻却对罪犯确有悔改表现的认定。只有对那些有履行能力而拒不履行或者拒不全面履行的，才不应裁定减刑、假释。基于以上考虑，《意见》第7条规定了两款，具有第一款中三种情形的，表明罪犯无意履行生效裁判确定的义务，故不能认定其确有悔改表现。而对于第二款规定的情形，实践中的情况可能较为复杂，要注意查明罪犯狱内消费明显超出规定额度标准的具体原因，如果罪犯改造表现不错，仅因治疗疾病等特殊原因超出规定额度标准的，不能阻却对罪犯确有悔改表现的认定，但如果罪犯无特殊原因狱内消费明显超出规定额度标准的，甚至实践中发现有罪犯借用其他罪犯账户超出规定额度标准进行消费，此种情况一经发现，不能认定罪犯确有悔改表现。

（五）关于对罪犯再犯罪危险性的评估判断

对于罪犯假释的，要进行再犯罪危险性评估，否则如果罪犯对社区具有危险性，假释出狱后就很有可能重新违法犯罪，带来新的社会危害。根据各地反馈的情况，当前假释适用率普遍较低，主要原因就在于难以审查判断罪犯是否有再犯罪的危险。对此，《意见》第8条明确了对再犯罪危险的审查判断方法，即除了对罪犯性格特征、心理状态进行评估外，还要结合原判情况、罪犯的一贯表现等各方面因素进行综合判断，以准确作出认定。这就要求人民法院在审理案件时，不能机械司法，刑罚执行机关提交了再犯罪危险评估材料，尽管可以作为重要的裁判依据，但也要综合全案证据包括原判情况进行评判，不能一味过于采信某一项证据。

当然，在适用假释时，也要贯彻宽严相济刑事政策，当严则严，该宽则宽。《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》第26条规定的几类罪犯，可以依法从宽适用假释；罪犯既符合减刑条件又符合假释条件的，可以优先适用假释。这一规定的目的就是充分发挥假释的价值功能，不能因为怕追责而不敢依法适用假释。

（六）严格把握罪犯的最低服刑刑期

1997年《中华人民共和国刑法》第78条规定，被判处管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，……减刑以后实际执行的刑期，判处管制、拘役、有期徒刑的，不能少于原判刑期的二分之一；判处无期徒刑的，不能少于十年。2011年《中华人民共和国刑法修正案（八）》将无期徒刑的最低服刑刑期延长到十三年，同时规定了原判死缓限制减刑的最低服刑刑期。关于假释的最低服刑刑期要求，与减刑的最低服刑刑期一致。

根据上述规定，除了存在特殊情况的假释案件以外，不论减刑还是假释，罪犯实际服刑刑期均不得低于法律所规定的最低服刑刑期，这是刑罚公正性与行刑功利性有机结合的制度设计。然而，在长期的司法实践中，最低服刑刑期成了罪犯减刑的终极目标，不少罪犯经过多次减刑，实际服刑刚刚超过最低服刑刑期要求就刑满释放，导致刑罚执行非常不严肃。造成罪犯实际服刑刑期偏短的根本原因，还是我们执法办案中的理念出了问题，混淆了法律底线和工作常态的区别。实际上，法律所规定的最低服刑刑期，应是指罪犯因有重大立功表现，甚至多次重大立功表现，经减刑、假释后必须达到的服刑刑期底限，对于只是确有悔改表现的罪犯，其减刑、假释后的最低服刑刑期应远高于这一底限。否则，刑罚就得不到有效执行，刑罚的目的就不能实现。

为了有效解决实践中的问题，《意见》第10条规定要正确理解法律和司法解释规定的最低服刑期限，严格控制减刑起始时间、间隔时间和减刑幅度，并且要根据罪犯前期减刑情况和效果，对其后续减刑予以总体掌握。对原判死缓、无期徒刑的，减为有期徒刑后，要与原判有期徒刑罪犯减刑有所区别，从严控制减刑，将宽严相济刑事政策精神贯彻至刑罚适用与刑罚执行全过程。

04：实质化审理的程序性要求：探索推进案件审理程序的相关改革

程序公正是实体公正的前提和基础，没有一个公正、规范的审理程序，实体公正往往很难得到切实保障。只有程序科学、规范、有序，才能确保实体裁判结果公平、公正。党的十八大以来，人民法院针对减刑、假释案件审理程序的改革一直在不断深化。2014年4月，最高人民法院出台《关于减刑、假释案件审理程序的规定》（法释〔2014〕5号），对减刑、假释案件审理程序进行了专门规范。此后，最高人民法院在司法公开等方面出台了一系列举措，主动接受社会各界监督，减刑、假释案件审理程序更加公开、透明。但是，仅仅实现形式上的公开和透明还是不够的，更重要的是要按照以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求，探索推进减刑、假释案件审理程序的改革。开庭审理的案件，要使庭审能够对案件的处理结果产生实质性影响，实现证据核查在法庭、事实认定在法庭、意见发表在法庭、裁判理由形成在法庭。未开庭审理的案件，也必须对相关材料进行真正实质性的审查。只有这样，才能使各办案主体之间真正实现各司其职，分工负责，相互配合，相互制约，才能为案件办理的高质量提供坚实的制度保障。

《意见》第11条规定要充分发挥庭审功能，第12条规定要健全证人出庭作证制度，第13条规定要有效行使庭外调查核实权。这三条规定都是为了探索推进庭审实质化而作出的努力。表面上看，这三条规定都比较笼统，甚至宣示意义可能要更大一些。但是，既然《意见》是由刑罚执行机关、检察机关、审判机关联合印发的，三机关都有义务落实《意见》中的具体规定，而这些规定的具体落实，将有助于在减刑、假释案件审理中引入一种诉讼化的机制，促使庭审实质化的实现。我们在此提出以下几个观点，以期推动该问题的持续深入探究。

（一）以刑事诉讼思维指引减刑、假释案件的审理

减刑、假释是刑事诉讼的重要组成部分，其性质上属于司法权，那么在权力运行方式上，就应当符合司法规律。司法是为了解决争议而存在的，没有争议，也就无所谓司法。减刑、假释领域的诸多法律疑难问题，只有按照刑事诉讼的思维来处理，才能够从根本上寻求到解决之道。

当前，减刑、假释案件审理与普通刑事案件审理一样，也呈现出多元参与的审理模式。只不过，减刑、假释案件的三方结构分别为刑罚执行机关、检察机关和审判机关，与普通刑事案件中的被告人、检察机关和审判机关三方结构相比，仅仅在参与主体上由被告人换成了刑罚执行机关。实践中，刑罚执行机关、检察机关应如何在庭上发表意见，人民法院如何进行审理并作出裁定，这实际上也是《意见》的贯彻落实问题。《意见》既然由公检法司联合发布，而不是由最高人民法院一家发布，其意义正在于此。换言之，推进减刑、假释案件实质化审理工作，是刑罚执行机关、检察机关、审判机关在各司其职、分工负责、相互配合、相互制约的基础上，共同努力来完成的，而不可能仅仅依赖于某一家单独实现。

减刑、假释既然被定性为一项司法活动，属于刑事诉讼活动在刑罚执行阶段的自然延续，那么减刑、假释适用过程中存在的一些争议问题，在考虑到减刑、假释自身特点的同时，也应该遵循刑事诉讼的一般原理和规则。在这样一个基本认识下，解决有关减刑、假释审理程序上的一些分歧和争议，也就有了一个根本的遵循，不同机关之间也就更容易在争议问题上达成共识。否则，脱离了刑事诉讼基本原理，大家各行其是，相互之间谁也说服不了谁，不仅不利于这项工作的开展，也不利于在减刑、假释领域形成和发展出相应的理论及规则。

（二）进一步完善优化相关机关的职能定位

我们在2021年开展调研的时候，有下级法院提出，刑罚执行机关、检察机关和审判机关的职能定位，从表面上看似乎是很清楚的，也就是通常所说的监狱报请，法院裁判，检察院监督，但是，在实际操作中仍然存在一些模糊之处，给执法办案带来一定困扰。其实，刑罚执行机关掌握程序启动权，审判机关理应居中裁判，这是有广泛共识的。实践中存在困惑的，可能是检察机关的职能定位问题。

从应然层面看，在减刑、假释案件审理中，检察机关的职能作用，主要表现在两个方面：一是对刑罚执行机关、审判机关的职务行为是否合法进行监督；二是对罪犯是否应当减刑、假释行使办案职能。这其实是两项职能，合法性监督显然不能取代执法办案，刑罚执行机关、审判机关的职务行为合法，也不意味着就应当对罪犯予以减刑、假释。因此，检察机关要善于“两条腿”走路，尤其要强化办案职能的行使，只有这样，才能充分发挥自身的职能作用，这也有助于监所检察职责的充实和良性发展。如果以普通刑事案件中检察机关的职能行使方式作为参照，我们可能会有更多启发。在普通刑事案件中，检察机关基于控诉职能而提起公诉，启动审判程序，目的是给被告人定罪量刑，这可以说是行使办案职能的体现。但与此同时，检察机关也对案件审理程序是否合法进行监督，《中华人民共和国刑事诉讼法》第209条规定，人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第315条规定，人民检察院认为人民法院审理案件违反法定程序，在庭审后提出书面纠正意见，人民法院认为正确的，应当采纳。换言之，在普通刑事案件中，检察机关的监督和办案这两项职能在一定程度上是能够分得开的，彼此之间有一个相对明晰的界限，办案就是办案，监督就是监督，尽管这种分离可能是有限的。但是在减刑、假释案件审理中，检察机关往往更注重合法性监督，而办案职能作用发挥不够。

随着实质化审理工作的推进，对各机关办案职能的行使必然会提出更高的要求，这也是落实三机关各司其职、分工负责、相互配合、相互制约原则的应有之义。实践中，对三机关尤其是检察机关办理减刑、假释案件的职能定位认识问题还有待进一步深化，这也是推进减刑、假释案件实质化审理改革的内生动力之所在。

（三）以庭审实质化为重点向前推进

强调诉讼以审判为中心、审判以庭审为中心，关键是要推动庭审实质化。对于减刑、假释案件审理而言，同样如此。庭审实质化往往需要以有对抗性的两造为前提，而按照实质化审理的潜在逻辑，减刑、假释案件也应该是有对抗性的。这一点其实并不难理解。

2021年全国政法队伍教育整顿过程中，暴露出很多减刑、假释领域存在的突出问题，如不少案件反映出，过去对于故意杀人、抢劫、强奸等严重暴力犯罪罪犯的减刑，与过失犯罪等轻罪罪犯的减刑，很多时候没有明显差别。但是二者之间的主观恶性显然是有巨大差异的，不加区别地一律予以减刑、假释，毫无疑问有悖于减刑、假释制度设置的初衷。对严重暴力犯罪罪犯减刑、假释时，当刑罚执行机关提出建议后，检察机关是否就应一概予以认可，而完全不持异议？恐怕未必。在此情形下，案件有可能具有一定的对抗性，需要刑罚执行机关、检察机关双方在庭审中围绕争议问题，各自充分阐明理由，提交相应的证据，进行必要的质证和辩论活动，促使人民法院公平、公正作出裁定。

其实从法理上讲，罪犯被判处并执行刑罚，源于检察机关提起公诉，通过求刑权的实现而产生的结果。求刑的目的是对犯罪分子进行惩罚和教育改造，但如果罪犯被投入监狱后，可以通过减刑、假释等行刑变更措施随意改变生效裁判确定的刑罚内容，求刑权的目的就会落空。既然我国法律规定了减刑、假释制度，检察机关又具有维护国家法律正确实施的法定职责，那么也就应该负有责任监督刑罚的执行、确保刑罚目的的实现，审慎适用减刑、假释。由此而言，刑罚执行机关与检察机关在刑罚执行变更问题上，是天然存在着潜在的诉求冲突的。这样一种诉求冲突，势必需要通过诉讼化的方式，使双方站在各自立场上充分发表意见，开展一定的质证和辩论活动。

当然，并非所有的减刑、假释案件都需要检察机关发表不同意见，甚至具有相当程度的对抗性，但至少对于一些可能有争议的案件，检察机关是应该有异议的，而不可能一概无不同意见。

（四）探索引入公职律师参与刑罚执行机关的办案

随着减刑、假释案件实质化审理工作的不断推进，尤其检察机关的职能得到充分行使后，势必会给刑罚执行机关带来一定的挑战，突出表现在应诉能力上，迫切需要加强对监狱干警的业务培训。实践中，有监狱干警认为，其日常所从事的是一种行政管理活动，对罪犯的日常表现以及监狱有关情况较为熟悉，更适合作为证人参与庭审，而不适合作为一方当事人出现在法庭上；由监管干警参与庭审质证、辩论等司法活动，如果对证据规则、证明标准、庭审规则、法律适用等专业性问题把握不准，可能会引发一定的执法办案风险。我们认为，这一观点是有道理的，证人身份具有唯一性，监管干警显然更适合作为证人出庭。

由于减刑、假释制度设计客观上不允许社会律师参与办案，可以考虑在监狱内建立公职律师制度，即尝试设置受监狱指派出庭履行职务的公职律师，这种做法实际上等于将教育改造罪犯这一行政活动与减刑、假释这一司法活动在监狱内部进行了一定程度的职能区分。公职律师具有双重身份，一方面是公务员，另一方面又具有律师的思维方式。公职律师受监狱指派处理相关法律事务，有明确的政策依据，在一定程度上也有助于化解监狱的执法办案风险。我们在2021年开展调研时也了解到，有个别省份已经在监狱配备了公职律师，专门处理刑事申诉、减刑假释等有关法律事务。

更为重要的是，对于人民法院而言，尤其在疑难、复杂减刑、假释案件审理中，由公职律师作为监狱代表参与庭审，与检察官、法官运用法言法语，使用法律人的思维方式进行无障碍沟通交流，不仅符合平等武装的诉讼法原理，也必将有助于实质化审理工作的开展，有助于办案质量的提高。

（五）构建案件审理的繁简分流机制

当前，不少法院减刑、假释案件数量巨大，案多人少矛盾尖锐，是推进实质化审理所面临的一项挑战。《意见》在制定过程中，就有观点提出，能否只对一部分案件进行实质化审理，而不是全部案件都实质化审理。我们认为，这一观点难以成立，因为从法理上讲，既然要推进实质化审理，当然是针对所有减刑、假释案件而言的，而不能只限于其中一部分案件。当然也要考虑到，大多数减刑、假释案件事实还是比较清楚的，证据材料也不复杂，将宝贵的司法资源平摊到所有案件上，平均用力，确实既不可行，也没必要。结合这几年暴露出来的典型案例看，绝大多数问题都出在一些重点罪犯的减刑、假释案件上，比如三类罪犯、严重暴力犯罪罪犯等。因此，只要对这些重点案件进行严格把关，重点案件重点审理，没有太大争议的案件简化审理，实行繁简分流，就可以在很大程度上解决实质化审理所面临的案多人少困境。

要构建繁简分流机制，就需要解决怎样进行繁简分流的问题。对于大多数减刑、假释案件而言，要实现简案快审相对较为容易，难的是怎样实现繁案精审。过去办理减刑、假释案件，由于罪犯所处的环境具有封闭性，证据材料完全为刑罚执行机关所垄断。要打破这种垄断，就有必要开展一定的调查核实工作，没有调查就没有发言权。因此，《意见》第13条专门规定了审判机关、检察机关庭外调查核实权，本意就是希望通过庭外调查核实，来解决刑罚执行机关所提交证据材料的真实性、合法性问题，更加准确认定案件事实。实际上，对减刑、假释案件进行调查核实并非《意见》的创新。早在2014年7月，最高人民检察院就出台了《人民检察院办理减刑、假释案件规定》，其中第6条规定在六种情形下，人民检察院应当调查核实；第7条还规定了调查核实的具体方法、事项。但是，由于多种因素，这些规定在实践中并没有得到很好的落实。

我们认为，在减刑、假释案件审理中，要实现繁案精审，对重点案件进行重点把关，需要以一定的调查核实作为基础。实际操作上，可以将检察机关的调查核实作为开庭审理、作出裁判的前置程序，即刑罚执行机关报请减刑、假释后，检察机关应当先行开展必要的调查核实工作，除了核实相关证据材料的真实性、合法性以外，还可以直接调查取证。检察机关调查核实的情况以及所获取的证据材料，均应提交给法庭进行质证核查。法庭调查结束后，如果人民法院对有关证据材料仍然存在疑问，根据案件具体情况，还可以在庭外重点进行调查核实。通过执行、检察、审判不同环节的严格把关，不放过任何疑点，可以更加有效保障案件质量，充分发挥减刑、假释制度的功能价值。

05：结语：《意见》在第四部分规定了构建内部监督、外部监督、上级监督指导等全方位监督体系，目的是通过制度机制建设，加强权力运行的制约监督，以及进一步推动司法公开，在广泛接受各方面监督的基础上，推进案件审理更加公平、公正。上级机关要加强对下监督指导，以确保正确适用法律，统一裁判的尺度和标准。此外，《意见》最后还要求各级机关要按照各司其职、分工负责、相互配合、相互制约的原则，不断加强沟通协作，并根据工作实际强化工作保障，以确保减刑、假释案件实质化审理公正、高效开展。这些监督指导及工作保障措施是非常必要的，需要刑罚执行机关、检察机关和审判机关在前期工作的基础上，进一步健全完善相关配套制度机制，促使《意见》真正落地见效，推动减刑、假释案件实质化审理工作取得预期的良好效果。

总之，《意见》的出台是刑罚执行领域的一项重大改革举措，对于进一步转变司法理念，努力实现人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的目标，适应新时代减刑、假释案件实质化审理的需要必将起到积极的推动作用。

来源：《中国应用法学》2022年第3期

罗智勇，最高人民法院审判监督庭副庭长；董朝阳，最高人民法院审判监督庭审判长；孙自中，最高人民法院审判监督庭法官助理。