作者：张明楷

来源：《民主与法制》周刊2021年第46期

作者简介：张明楷，清华大学法学院教授、博士生导师，中国法学会理事，中国人权研究会常务理事，中国刑法学研究会副会长，最高人民检察院专家咨询委员。曾获第三届全国杰出中青年法学家称号，在《中国社会科学》《中国法学》《法学研究》等刊物上发表学术论文400余篇。

本罪是指伪造、变造、买卖国家机关的公文、证件、印章的行为。本罪的法益是国家机关公文、证件、印章的公共信用。

首先，伪造、变造、买卖的必须是国家机关的公文、证件、印章。这里的国家机关包括立法机关、行政机关与司法机关，以及中国共产党的各级机关和中国人民政治协商会议的各级机关。公文，是指以国家机关名义制作的处理公务的文书，即公文书；文书，是指使用文字或者代替文字的符号制作的，具有某种程度的持续存在状态，表达意思或者观念的文件（广义的文件）。公文必须具有表达意思或观念的内容，故仅有公文的固定格式，而无实际内容的纸张等，不属于公文。公文的附件（公文正文的说明、补充或者参考资料）属于公文。由于许多附件在公文形成之前便已经存在，故在公文形成之前附件是否属于国家机关公文，则需要独立判断。公文不限于书面公文，国家机关官方网站上发布的公文也属于国家机关公文。证件，一般是指有权制作的国家机关颁发的，用以证实身份、权利义务关系或者其他事项的凭证。印章，应包括印形与印影。印形，是指固定了国家机关名称等内容并可以通过一定方式表示在其他物体上的图章。印影，是指印形加盖在纸张等物体上所呈现的形象。印章既包括表示国家机关名称的印章，也包括国家机关用以表示某种特殊用途的专用章。但专用章与省略文书的界限是微妙的。例如，法院在判决书上所加盖的“本件与原本核对无异”的正本核对章，重在表达意思，而不是重在证明人或单位的同一性，故属于省略文书，而不属于印章。

其次，实施了伪造、变造、买卖国家机关的公文、证件、印章的行为。伪造公文、证件，是指伪造应当由国家机关制作的公文、证件，包括有形伪造与无形伪造。有形伪造公文、证件，是指没有制作权限的人，冒用国家机关名义制作公文、证件。无形伪造公文、证件，是指有制作权限的人，制作与事实不符（包括部分不符）的虚假公文、证件。例如，国家机关中具有制作、上报各种统计数据权限的人员，制作、上报虚假统计数据的，构成伪造国家机关公文罪。行为人将国家机关公文复制到计算机后篡改部分内容，然后再打印出来的，属于伪造公文。伪造印章，是指没有权限而制造国家机关的印章的印形（私刻公章），或者在纸张、文书或者其他物体上表示出足以使一般人误认为是真实印章的印影（如用红笔描绘公章印影）。例如，甲在8年前私刻了一枚国家机关印章，一直没有使用，2021年3月将该印章加盖在某文书上。甲前后两个行为都属于伪造印章。虽然8年前伪造印形的行为可能已经超过了追诉时效，但2021年3月伪造印影的行为则在追诉期限之内。购买伪造的国家机关印形后加盖在具有证明力的文书上的行为，属于伪造公文、印章。行为人冒充国家机关工作人员，使用欺骗手段让刻章人为自己制作国家机关印章的，成立伪造国家机关印章罪的间接正犯。伪造的公文、证件、印章，足以使一般人信以为真时，即为本罪的既遂。变造，是指对真实的国家机关公文、证件、印章进行加工，改变其非本质内容的行为，如果改变了公文、证件、印章的本质部分，则应认定为伪造。买卖，是指购买或者出售国家机关制作或应当由国家机关制作的公文、证件、印章的行为。实施上述行为之一的，即可成立本罪；同时实施上述行为的，也只认定为一罪，不实行数罪并罚。

本罪的责任形式为故意，行为人必须明知是国家机关制作或者应由国家机关制作的公文、证件、印章而伪造、买卖，或者明知是国家机关制作的真实的公文、证件、印章而变造。有些国家刑法规定伪造文书、印章罪必须是以行使为目的，我国刑法对此没有规定。但是，只有当行为人认识到所伪造的公文、证件、印章可能被人使用时，才宜认定为犯罪。此外，林业管理部门或者其他国家机关应当为行为人发放林权他项权利证书或者其他证书却无故不发放，行为人为了抵押（或出于其他正当用途）而伪造林权他项权利证书或者其他证书的，不宜认定为本罪。

依照2019年3月24日国务院公布修改的《互联网上网服务营业场所管理条例》第29条的规定，互联网上网服务营业场所经营单位违反本条例的规定，涂改、出租、出借或者以其他方式转让《网络文化经营许可证》，触犯刑律的，依照刑法关于伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪的规定，依法追究刑事责任。根据相关司法解释，伪造、变造、买卖机动车牌及机动车入户、过户、验证的有关证明文件的，伪造、变造、买卖林木采伐许可证、木材运输证件，森林、林木、林地权属证书，占用或者征用林地审核同意书、育林基金等缴费收据以及其他国家机关批准的林业证件构成犯罪的，伪造、变造、买卖国家机关颁发的野生动物允许进出口证明书、特许猎捕证、狩猎证、驯养繁殖许可证等公文、证件构成犯罪的，伪造、变造、买卖各级人民政府设立的行使行政管理权的临时性机构的公文、证件、印章的，伪造税务机关征税专用章，非法制造税收通用完税证和车辆购置税完税证对外出售的，以本罪论处。此外，伪造、变造、买卖国家机关的公文、证件、印章后，又利用该公文、证件、印章实施其他犯罪的， 一般从一重罪处罚（牵连犯），不实行数罪并罚。需要研究的有以下几个问题:

1.就伪造行为而言，公文证件原本的复印件是否属于公文、证件？例如，将公文的复印件进行篡改后，再进行复印的行为，是否属于伪造、变造公文？国外刑法理论对此存在两种对立观点：肯定说认为，复印件在内容、字迹、形状等各方面都是原本的再现，强有力地证明了原本的客观性与真实性，故伪造公文证件的复印件的行为，也属于伪造公文、证件。否定说认为，公文、证件只限于原本，而不包括复印件。我采取肯定说。第一，伪造公文证件时，不可能伪造原本，只能是伪造应当由国家机关制作的公文、证件。至于是以复印形式伪造，还是以其他方式伪造，不影响伪造的成立。第二，复印件具有证明力。以复印件的方式伪造、变造公文、证件的行为，侵害了公文、证件的公共信用。

2.没有制作权的人擅自制作非真实的国家机关印章的行为，是否成立伪造国家机关印章罪？例如，2021年3月，行为人伪造“中华人民共和国农业农村部”的印章并使用。如果说伪造行为仅限于伪造国家机关已经制作的公文、证件、印章，则该行为不成立本罪；但是，如果认为伪造行为包括伪造应当由国家机关制作的公文、证件、印章，则该行为成立本罪。我的看法是，由于本罪的法益是国家机关公文、证件、印章的公共信用，而“中华人民共和国农业农村部”的印章所显示的是国家机关，故上述行为侵犯了国家机关印章的公共信用，宜认定为伪造国家机关印章罪。概言之，伪造印章时，并不需要存在与之相对应的真实的印章。基于同样的理由，伪造国家机关公文、证件时，只是意味着伪造应当由国家机关制作的公文、证件，而不要求存在与之相对应的真实的公文、证件。

3.非法经营罪中的买卖进出口许可证、进出口原产地证明以及其他法律、行政法规规定的经营许可证或者批准文件的行为，与本罪是什么关系？我认为，如果上述行为属于经营行为，且严重扰乱市场秩序，情节严重的，成立非法经营罪与买卖国家机关公文、证件罪（不属于国家机关公文、证件的除外）的想象竞合，从一重罪处罚；上述行为不属于经营行为的，成立买卖国家机关公文、证件罪（买卖外国政府的公文、证件的，不成立买卖国家机关公文、证件罪）。

4.买卖伪造、变造的国家机关公文、证件、印章的行为，是否成立买卖国家机关公文、证件、印章罪？例如，行为人明知是伪造的车辆年检证而购买并出售给他人，由于行为人与伪造者并不成立共犯，其行为又严重侵害了公文、证件、印章的公共信用，故宜认定为本罪。1998年12月29日全国人大常委会通过的《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》第2条也规定，买卖伪造、变造的海关签发的报关单、进口证明、外汇管理部门核准件等凭证和单据或者国家机关的其他公文、证件、印章的，依照刑法第280条的规定定罪处罚。

5.保管国家机关印章的人，出具内容虚假并加盖国家机关印章的公文的行为，应如何处理？例如，乙原本不是某国家机关的工作人员，但某国家机关保管印章的甲出具“乙系某国家机关工作人员”的虚假证明。我认为，甲的行为成立伪造国家机关公文罪。因为虽然印章真实（其实，也可以认为印章虚假），但内容虚假，导致公民对国家机关公文产生怀疑，侵害了国家机关公文的公共信用。

6.胜诉一方出卖胜诉的民事判决书的行为，是否构成买卖国家机关公文罪？我持否定回答。这种行为虽然在形式上出卖了判决书，但实际上是转让债权，并没有侵害民事判决书本身的公共信用；行为人也没有损害国家机关公文的公共信用的故意。

7.伪造、变造、买卖民用机动车号牌的行为是否成立本罪？这种行为虽然值得科处刑罚，但似乎难以按照本罪处理。刑法第280条第1款规定了伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪，但第281条规定了非法生产、买卖警用装备罪，将警用车辆号牌归属于警察专用标志，法定刑却明显低于前者（同样刑法第375条第1款规定了伪造、变造、买卖武装部队公文、证件、印章罪，第3款规定了伪造、买卖武装部队专用标志罪，其中的专用标志包括武装部队车辆号牌，法定刑也低于伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪）。显然，如果将民用机动车号牌认定为国家机关证件，那么，对伪造、买卖民用机动车号牌的行为的处罚反而重于伪造、买卖警用机动车号牌、武装部队车辆号牌，则明显不当。所以，对于伪造、变造、买卖民用机动车号牌的行为，不能认定为本罪。