认罪认罚案件相对不起诉适用之检视

詹文渝

重庆市人民检察院第四分院

党组书记、检察长

二级高级检察官

摘   要：以重庆市检察机关的司法实践作为样本进行分析， 可以发现当下的认罪认罚案件相对不起诉工作成效斐然，但也有适用标准未明确、行刑衔接不完善等实务问题亟待解决。应立足于司法实践需要，从明确适用标准、拓展适用空间，强化行刑衔接、做实事后监督等方面完善认罪认罚案件相对不起诉适用的制度构建。

关键词：认罪认罚 相对不起诉 制度构建

全文

重庆市是认罪认罚从宽制度最早试点的省市之一，笔者以重庆市三级检察机关的司法实践作为分析样本进行实证分析，探讨如何在认罪认罚案件中规范并在合理范围内强化相对不起诉的适用，为认罪认罚从宽制度的完善以及构建和谐稳定的社会关系提供有力的司法保障。

一、认罪认罚案件相对不起诉适用的现实意义

（一）落实宽严相济提升社会治理效能

认罪认罚案件相对不起诉的适用，强调的是宽严相济中“宽”。对于犯罪情节轻微的刑事案件，采取与其刑责相适应的司法措施，能够在一定程度上降低诉前羁押率，既能保证打击犯罪，又能最大限度保障人权，从而更好地修复社会关系，提升社会治理效能。

（二）发挥相对不起诉的案件审前分流功能

从价值目标的维度来讲，认罪认罚从宽制度运行需要双循环，即效率与公平的双循环。如若通过适用相对不起诉实现案件的审前分流，把诸多情节简单、争议不大，当事人认罪认罚的轻微刑事案件通过审前程序得以处理，而将庭审留给更多疑难复杂、颇具争议的案件，将在认罪认罚背景下有效提升案件办理质效。

（三）构建科学多元的从宽体系

在认罪认罚案件办理中，相对不起诉从程序上直接结束了诉讼。就实体而言，被追诉人不会有犯罪记录封存，而且由于较早地做出了有利的处理结果，能够更大限度减少被追诉人在结案后对处理结果进行申诉的可能性，做到定分止争，案结事了。

二、重庆市认罪认罚案件相对不起诉适用情况的实务分析

在认罪认罚案件办理中，对符合法定条件的轻罪案件充分适用相对不起诉，将有效修复社会关系，彰显司法温度。基于此，笔者在重庆市5个分院辖区各选取了2个基层检察机关，总计10个基层检察机关作为分析样本，分析其认罪认罚案件相对不起诉适用主要情况。具体情况如下：

（一）认罪认罚相对不起诉的总体适用情况分析

2021年，重庆市总计适用认罪认罚从宽制度办理案件28752件39141人，适用率达91.1%，对自愿认罪认罚的行为人适用相对不起诉7427人，总体适用率为19%。重庆市的认罪认罚适用率和相对不起诉适用率在全国都处于前列，一方面，在重庆市人民检察院的领导下，三级检察机关紧扣控辩协商、释法说理、量刑建议等关键点，提升工作规范化、精细化、精准化水平；另一方面，重庆市人民检察院与重庆市高级人民法院、司法局会签了一系列有关认罪认罚工作的规范化文件，及时更新细化具结书、审查报告模板，规范意见听取等流程，有力地促进控辩协商实质化。

（二）认罪认罚相对不起诉适用的地区差异情况分析

2021年重庆市认罪认罚相对不起诉适用率总体保持在19%，调查的10个基层检察院有3个达到25%以上，5个在10%-20%之间，2个低于10%，但其中最高的区域已经达到了26.5%，而最低仅为5.1%，地区之间相差较大。主要原因在于适用程序不健全、办案理念待改进，具体表现为：其一，部分地区仍然固守成规，将案件办理程序理解成“认罪认罚”与“相对不起诉”两张皮，办理过程繁琐，检察机关的不起诉裁量权受到诸多复杂因素的制约。其二，我国长期存在“构罪即诉”的办案观念，加之在实际办理过程中，部分办案人员受法律知识和自身素养的局限，多是遵循办理普通案件的审查模式，囿于认罪认罚案件相对不起诉适用办理经验的欠缺，以及对不起诉可能承担风险的顾忌，往往选择更为保险、便捷的起诉模式。

（三）认罪认罚相对不起诉适用罪名分布情况分析

分析10个基层检察机关认罪认罚办案数据，不同罪名的相对不起诉适用率参差不齐，如危险驾驶罪的认罪认罚相对不起诉适用率达到31.2%，盗窃罪、交通肇事罪在10%左右，诈骗罪、非法吸收公众存款罪、寻衅滋事罪则在5%-10%之间，而故意伤害罪相对不起诉适用率平均仅为3.2%。主要原因在于适用标准不完善及检察官办案能力不足，具体表现为：其一，针对认罪认罚案件，若需适用相对不起诉，由于暂无明确的适用规范标准作为指引，亦没有专门的审查模式，各地做法不一。其二，捕诉一体化办案模式施行后，很多地方检察机关仅根据案件系属轻罪还是重罪及涉嫌的不同罪名，选择由不同的检察官办理，在缺失适用标准的前提下，部分原本办理审查逮捕案件的检察官因缺乏对认罪认罚案件适用相对不起诉实务能力的锻炼，导致实践效果较差。

（四）认罪认罚相对不起诉后的后续处理情况分析

刑事诉讼法第177条对检察机关作出不起诉决定后的后续监督进行了规定。笔者在调研中，曾随机选取了50件适用相对不起诉的认罪认罚案件进行后续处理调查，发现目前不起诉后续处理的问题主要集中在行刑衔接不完善，具体表现为：其一，行刑衔接主要是在企业合规案件和一些破坏生态环境案件中，尚未普及到所有适用相对不起诉的认罪认罚案件中；即使是一些进行行政处理的案件，也有不少经历了长时间调查后方才得出处理结果。其二，少部分办案人员不敢用不善用不会用行刑衔接，导致在司法实践中仍然存在不少“以罚代刑”或是“不刑不罚”现象。

三、认罪认罚案件相对不起诉适用的制度构建

激活认罪认罚案件相对不起诉适用制度，能够较好体现案件办理宽缓化，笔者认为，可以从以下四个方面予以完善。

（一）明确适用标准，拓展适用空间

1.明确认罪认罚案件相对不起诉的实质标准。其一，以主观恶性不大、无再犯危险性作为实质依据。如若能够确定行为人无再犯的危险性，也就意味着不需要采取刑罚预防措施，更不需要进入审判程序审理。比如一些犯罪情节严重，主观恶性极大的案件，即使行为人自愿认罪认罚，也不符合适用相对不起诉的要求，对其进行相对不起诉也没有必要。其二，以修复社会损害作为考量因素。一是考量行为人对修复犯罪行为造成的损害或是对被害人的赔偿、道歉等是否持有积极态度。二是对行为人适用相对不起诉是否会造成不必要的社会损害，比如引发社会负面舆论以及被害人的严重抗议乃至于信访申诉等问题，即是否不起诉需要符合比例原则。

2.明确认罪认罚案件相对不起诉的法律标准。即应充分拓展刑事诉讼法第177条第2款的适用空间。其一，对于犯罪情节轻微，可以将行为人自愿真诚悔罪，如实供述罪行、自愿接受指控和惩罚，积极主动作出悔罪表现，并符合认罪认罚条件的轻罪案件判定为情节轻微，且在相关法律规范中加以规定。这样的规定能够进一步明确认罪认罚案件中相对不起诉的适用条件，让办案人员能更加直观且准确地判断出相关案件是否可以基于“犯罪情节轻微”而适用相对不起诉。其二，对于部分界定较为困难的情形，如“可能免予处罚”，可以通过在司法解释中采取普遍性归纳和总结性列举相结合的方式加以明确，以此给各地司法实务提供具体化的参考。对此，可以总结确立常见犯罪案件相对不起诉的具体适用标准，并在司法实践中不断加以完善和补充，以增强认罪认罚案件相对不起诉裁量和适用的规范性。

（二）打造智能系统，增强办案能力

1.打造认罪认罚案件适用相对不起诉类案检索和量刑建议智能辅助系统。类案检索和量刑建议智能辅助功能可以使案件从受案开始就走上认罪认罚案件相对不起诉类案化办理的快车道。其一，要制定出统一的适用程序规则，各地检察机关再根据实际情况制定实施细则，为此类案件进行类型化办理提供相应的规范化遵循。其二，要完善相关系统保障，做到依托“智慧检务”，打造类案审查的专业化办理模式。其三，要加强办案人员技能培训，使之尽早适应类案办理的模式，做到能检索的都检索，能适用的都适用，统一类案审查的司法适用。

2.强化相对不起诉适用的把握能力。其一，强化理论知识学习。地方检察机关可以通过举办专题讲座进行法律规定和理论知识的普及，就认罪认罚案件相对不起诉率和诉前羁押率等案件数据多部门联动开展业务数据分析研讨会，厘清认罪认罚案件适用相对不起诉与宽严相济的关系。其二，加强调查理论研究。地方检察机关可以成立专门的课题研究小组，通过派员外出调研，学习其他地方的先进做法，办案人员之间就作出认罪认罚案件相对不起诉决定的实务难题展开交流，统一地方做法，增进案件办理的社会效果。

（三）加强适用保障，推进控辩协商

1.有效传达理念，并赋予办案人员适用相对不起诉的决定权。其一，需明确在认罪认罚案件中适用相对不起诉是检察机关的法定职权，鼓励办案人员将理念从“构罪即诉”转化为“可不诉的不诉”，杜绝“不敢用”的错误观念。其二，可以尝试构建认罪认罚案件适用相对不起诉在审批环节的繁简分流。对于案情简单、争议不大的案件，将不起诉决定权下放给检察官，避免层层审批带来的办案效率的低下；对于部分适用依据不明，把握不准的案件，再通过检委会讨论、检察长批准等方式得出结论。

2.加大听证审查，强化外部监督。听证审查既是法律规范对不起诉审查作出的必要规定，也是对不起诉审查决定进行事前监督的重要手段。在作出认罪认罚案件相对不起诉决定之前征求各方意见，同时简化听证程序，做到“应听尽听”，将有效减少检察机关作出不起诉决定的诉讼风险。

3.加强认罪认罚的控辩诉前协商。其一，在作出决定之前，就此处理意向和行为人及其辩护律师进行告知，听取意见，可以最大限度取得行为人的配合，达到案结事了。其二，对于协商而得的结果，检察机关只是作为判断的参考，并非必然接受或拒绝。

（四）强化行刑衔接，做实事后监督

为强化行刑衔接，2021年10月最高检制发了《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》（以下简称《行刑衔接工作规定》），从健全机制规范监督等方面，对解决“以罚代刑”“不刑不罚”等现象进行了制度性的探索。为此，地方检察机关和办案人员应当积极学习《行刑衔接工作规定》，敢用善用会用行刑衔接，具体可从以下几个方面进行监督强化：其一，建立简化行政办案流程机制。地方检察机关和行政机关可根据当地实际对适用相对不起诉的认罪认罚案件退回行政机关后的调查流程进行细化规定，对案件调查取证、处理流程等方面进行简化，以提高行政处理阶段的办案效率。其二，参照侦查监督和协作配合机制及平台建设，积极与行政机关建设相关信息平台，并完善联席会议、案件咨询等机制，及时通报案件办理信息，并协力解决案件办理中存在的具体问题。其三，对于对不起诉后行政处罚等结果监督不配合不处理的行政机关，地方检察机关可以向其上级机关进行通报，并在必要时报请同级党委、人大进行处理，以此提升检察意见的监督刚性。

*本文刊登于《中国检察官》杂志2023年4月（司法实务版）