作者简介

闫召华，西南政法大学刑事检察研究中心教授

摘   要

伴随着认罪认罚从宽制度的推行，以不起诉处理的认罪认罚案件在数量上不断上升。但认罪认罚情节对不起诉的实际影响极为有限，法律规定的不起诉类型也没有为认罪认罚从宽制度的融入留出足够的规范空间。将认罪认罚不起诉塑造为一种相对独立的不起诉类型，不仅可以减少制度衔接的耗费，增强不起诉的审前分流效果，充实被追诉人的认罪认罚利益，也契合我国认罪认罚从宽的程序模式。独立化的可行路径就是扩大附条件不起诉的适用对象，调整适用条件，将附条件不起诉改造为专门的认罪认罚不起诉。同时，为了防范起诉裁量权的滥用，应当贯彻法官保留原则，细化从宽不起诉的裁量标准，完善内部质量控制机制，并强化外部制约。

一、问题的提出

从宽从简处理认罪案件已成为当前世界各国改革刑事诉讼模式和优化刑事司法资源配置的基本思路。整体上看，该思路主要有两种实现途径：一是放弃正式审判，即通过交易或协商，以从宽处理促使被追诉人自愿认罪，并且同意以快速审判乃至形式审核替代正式审判。美国的辩诉交易制度、法国的庭前认罪答辩制度、德国的认罪协商制度以及刑事处罚令程序等皆属此类。二是彻底放弃审判，即对认罪的被追诉人直接在审前程序分流，其中，一种普遍的做法是，由检察官运用起诉裁量权对认罪的被追诉人作出不起诉处理，并为检察官提供了微罪不诉、暂缓起诉或者暂缓起诉并附带处分等多个选项。2018年《刑事诉讼法》正式确立了认罪认罚从宽制度，标志着我国也开始深入探索和系统构建认罪认罚案件从宽从简的处理机制。但从新增或修改的条文看，法典中的认罪认罚从宽更为看重“放弃正式审判”型的从宽从简，几乎没有涉及审前分流特别是不起诉在认罪认罚案件中的适用问题。《刑事诉讼法》第182条规定的特别不起诉虽然以“犯罪嫌疑人自愿如实供述”为前提，但并不以被追诉人认罚为条件，因此，很难称之为严格意义上的认罪认罚不起诉。“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）虽然注意到了不起诉的审前分流和过滤作用，并提出要逐步扩大相对不起诉在认罪认罚案件中的适用，但却没有明确，在不改变原有相对不起诉适用条件的情况下，如何扩大相对不起诉的适用，以及认罪认罚因素对相对不起诉的适用应该有何种影响力。立法上的粗疏导致了实践操作中的混乱，检察机关难以厘清认罪认罚从宽与不起诉的制度关联，也不能区分认罪认罚不起诉与认罪认罚案件的不起诉，即便是被追诉人认罪认罚后最终以不起诉处理的案件，亦难以评估认罪认罚情节对不起诉决定产生了何种程度的影响。可以说，这种立法及司法层面的逻辑混沌严重制约了我国认罪认罚从宽制度的程序路径与作用空间，不利于发展多层次的程序体系和多元化的从宽从简处理机制。鉴于此，在大力推行认罪认罚从宽制度的背景下，加强对认罪认罚不起诉的研究，讨论认罪认罚在审前阶段的程序效果和实体意义，挖掘不起诉的从宽功能，探究检察机关从宽处理权的拓展及规制之道，确保检察机关能用、敢用、善用不起诉权处理认罪认罚案件，显得格外紧迫和重要。

二、认罪认罚对不起诉的有限影响：实践观察

（一）总体的适用率

在控、辩、审的高效互动中兑现认罪认罚者的从宽利益是我国认罪认罚从宽的基本程序模式，即由检察机关在听取意见的基础上提出量刑建议，被追诉人认可量刑建议并签署具结书，然后再由法院在采纳量刑建议的基础上作出从宽判决。然而，我国认罪认罚从宽制度并不排斥在审前程序中分流认罪认罚案件，而不起诉又通常被认为是对被追诉人程序从宽或者实体从宽的一种形式，因此，如何将不起诉制度充分运用于认罪认罚案件一直是司法机关和学界颇为关注的问题。认罪认罚从宽制度开始试点后，各地检察机关也积极探索，并纷纷在媒体上发布本院首例被追诉人认罪认罚的不起诉案件。从统计数据反映的情况看，认罪认罚案件的不起诉适用情况总体上呈现出不断提升的态势，具体表现在：（1）以不起诉方式处理的认罪认罚案件在所有认罪认罚案件中的占比稳中有升。周强同志在代表“两高”所作的《认罪认罚从宽制度试点中期报告》也指出，认罪认罚案件犯罪嫌疑人被不起诉处理的已占到全部认罪认罚案件的4.5%。在个别地方，认罪认罚案件的不起诉率甚至高达13%。最高人民检察院的统计数据显示，2019年前三个季度，9.1%的认罪认罚案件以不起诉处理。（2）认罪认罚案件的不起诉在所有不起诉案件中的占比呈现指数级增长。笔者基于最高人民检察院案件信息公开网及把手案例网的数据，通过对2016年至2020年公开发布的不起诉决定书检索分析后发现，认罪认罚案件不起诉的数量占比增速极快，从试点期间的不足2%，2019年一跃达到29.68%，而2020年第一季度该比率已飞升至57.50%（参见表1）。但必须指出的是，由于笔者在不起诉决定书中确定认罪认罚案件的方法主要是以“认罪认罚”关键词进行搜索，因此，此处的认罪认罚不起诉案件更准确地说是不起诉决定（绝大多数是在理由部分）中明确提及被追诉人认罪认罚情节的案件。

（二）认罪认罚案件的不起诉类型

自理论上而言，以不起诉处理的认罪认罚案件可能覆盖不起诉的各种类型。被追诉人认罪认罚，但犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的，可以适用相对不起诉。如果认罪认罚的是未成年的被追诉人，其涉嫌的又是刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，且可能判处1年有期徒刑以下刑罚的，可以适用附条件不起诉。无论犯罪轻重，如果认罪认罚的被追诉人有重大立功，或者案件涉及国家重大利益，均可以经法定程序，作出特别不起诉决定。被追诉人虽然认罪认罚，但其实施的行为不构成犯罪或者属于《刑事诉讼法》第16条规定的依法不追究刑事责任的情形之一的，则应适用法定不起诉。此外，认罪认罚的案件同样可能适用存疑不起诉。《指导意见》还特别强调，犯罪嫌疑人认罪认罚，但证据不足，不能认定其有罪的，检察机关在审查起诉阶段应当依法作出不起诉决定。

统计表明，实践中，认罪认罚案件适用的绝大多数还是相对不起诉。自2017年以后，相对不起诉在认罪认罚案件不起诉中的占比基本稳定在98%左右，存疑不起诉的占比约在1%至3%之间，而法定不起诉在认罪认罚案件中只是零星地出现，基本上在0.3%以下（参见表2）。至于特别不起诉，至少在笔者收集的两个数据平台公开的不起诉决定书中，尚未见收录。除了借助大数据平台的统计外，笔者又汇集了30起见诸报端的被追诉人认罪认罚后的不起诉案件（以下简称“报端案件”），这些案件基本上都是各地所谓首例以不起诉处理的认罪认罚案件。在这30个案件中，29个案件适用了相对不起诉，只有1个案件适用的是附条件不起诉。这与上述大数据统计的结果基本一致。而且，该统计结果也能得到部分检察机关实际适用情况的印证。以C市N区检察院为例，该院自2017年至2020年初已对36件被追诉人认罪认罚的案件作出了不起诉处理，其中，相对不起诉32件，存疑不起诉4件。

（三）认罪认罚对不起诉决定的实际影响

当然，即便是适用了不起诉的认罪认罚案件，也并不意味着检察机关必然在不起诉的决定中考虑了认罪认罚情节。事实上，在具体案件中，认罪认罚情节到底在何种程度上影响了相对不起诉决定是很难确切评估的，但是从不起诉决定书中对不起诉理由的说明部分还是可以窥其端倪。笔者通过上述实证梳理发现，检察机关不起诉说理中对认罪认罚情节的描述大致可以概括为以下三种模式：

一是并列理由模式。即将认罪认罚与其他多种罪前、罪中、罪后情节罗列在一起，概括性地得出一个“不需要判处刑罚”或可以“免除刑罚”的结论。这些常被与认罪认罚一起罗列的法定和酌定情节主要包括被害人谅解、积极退赃、自首、初犯、赔偿损失、坦白、偶犯等（参见表3）。而且，根据不起诉决定书对认罪认罚情节与犯罪情节轻微条件之关系的不同认识，并列理由模式又可进一步划分为区分式与合一式两种表述形式。区分式通常不将认罪认罚视为犯罪情节，将其列在犯罪情节轻微条件之后。其一般采用的句式为：“被不起诉人×××实施了××行为，但系初犯、偶犯，××，犯罪情节轻微，且表示认罪认罚，××，不需要判处刑罚”。而合一式则将包括认罪认罚在内的所有从宽情节一并列为犯罪情节轻微的判断根据，其常用句式为：“被不起诉人×××实施了××行为，但鉴于其××，……，认罪认罚，犯罪情节轻微，可以免除刑罚”。或者是，“被不起诉人×××实施了××行为，但犯罪情节轻微，理由如下：第一，××；第二，××；第三，认罪认罚；……。因此，不需要判处刑罚”，有时甚至会将“犯罪情节轻微”的表述直接省略。并列理由模式的特点是，可以明确反映出检察机关在决定不起诉时考虑到了认罪认罚情节，但不能反映认罪认罚情节在诸多情节中的分量和权重。极个别不起诉决定书也有对认罪认罚效果的具体描述，诸如“被不起诉人自愿认罪认罚，可以进一步从轻处罚”之类，但依然不足以廓清其影响力。

二是唯一理由模式。即在不起诉的理由部分未谈及任何其他具体情节，只将认罪认罚明确列为不起诉决定的唯一情节和理由。其通常的句式为：“被不起诉人×××实施了××行为，但犯罪情节轻微，自愿认罪认罚，根据××，不需要判处刑罚”。此外，还有一种情况是，虽然表面上列举了两个或两个以上的其他情节或理由，比如自愿如实供述罪行、对指控事实没有异议等，但这些情节均能为认罪认罚情节所包含，所以，这种决定书形式上是并列理由模式，实质上还是唯一理由模式。应当看到，唯一理由模式确实能够凸显出认罪认罚对不起诉决定形成的重要作用。

三是不列理由模式。即虽然在不起诉决定书中提到了认罪认罚，但并未将认罪认罚放在不起诉决定书的理由部分阐述，而只是将其列为“本院查明”的事实或在案由部分说明。该模式在形式上都难以体现认罪认罚情节对不起诉决定的影响。

实践中，对于认罪认罚案件的不起诉，并列理由是通用模式，唯一理由模式和不列理由模式均较为鲜见。笔者收集的30个“报端”案件，由于均以认罪认罚与不起诉的结合为宣传亮点，因此，在不起诉的理由中无一例外地提到了认罪认罚，但绝大多数采用并列理由模式，只有三起案件采取了唯一理由模式。综合以上情况，可以说，在以相对不起诉处理的认罪认罚案件中，不起诉决定也不一定与认罪认罚情节有必然联系。即使有关联，也通常是将认罪认罚作为一个可以并行考虑的影响因素，很少有不起诉决定书能够直接反映出认罪认罚在其中起到了主导性的作用。

三、认罪认罚在不起诉条件中的模糊定位：规范分析

《刑事诉讼法》规定的三种体现起诉便宜原则的不起诉即相对不起诉、特别不起诉和附条件不起诉，均有可能考虑被追诉人的罪后表现，甚至明确要求以被追诉人特定的罪后表现作为适用条件，这为认罪认罚发挥促进作用留出了空间。但从相关条文对三类不起诉的具体要求看，认罪认罚的作用空间极为有限。

（一）相对不起诉与认罪认罚

根据《刑事诉讼法》第177条第2款的规定，适用相对不起诉需要具备的条件是：犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚，前半句是“情节”条件，后半句为“免罚”条件。而认罪认罚对相对不起诉的影响力取决于认罪认罚与这两个条件的关系。

一方面，就“情节”条件而言，需要考虑的是，认罪认罚是否属于犯罪情节，是否能使本来严重的犯罪情节轻微，或者使轻微的犯罪情节更加轻微，进而增进相对不起诉在个案中的适用性？有论者认为，此处的犯罪情节着眼于被追诉人的刑罚考量，因此，需要“结合涉及犯罪行为人的所有情节”，“包括全案中所有的能够体现行为的社会危害性、行为人的人身危险性的主客观情况，既包括罪中情况，也包括犯罪行为人的罪前一贯表现和犯罪后的认识态度等影响量刑的因素”。按照这种理解，认罪认罚理应属于影响犯罪情节轻微性的因素之一。但该种理解可能不太符合立法原意，而且，弊端重重。首先，容易破坏《刑法》中对于犯罪情节规定的梯度关系。因为，对此处犯罪情节的泛化解读意味着，即使罪中情节符合《刑法》中规定的犯罪情节严重、情节特别严重，也可以结合罪前、罪后情节，评判为犯罪情节轻微，从而就会出现所谓的情节严重的情节轻微，不合逻辑。其次，扰乱刑罚裁量的步骤。刑罚裁量一般的顺序是：先根据与本次犯罪行为有关的情节即犯罪情节决定责任刑，后根据与犯罪行为本身无直接关系的其他情节决定预防刑。将认罪认罚在内的其他情节一概纳入犯罪情节，将无以区分责任刑与预防刑，不利于刑罚裁量的规范化和精准化。再次，易使“情节”条件和“免罚”条件融为一体，导致相对不起诉权的不当扩张。从《刑事诉讼法》及《刑法》的规定看，相对不起诉的“情节”条件与“免罚”条件相对独立，二者之间“不具有必然的因果关系”。犯罪情节轻微的不一定“不需要判处刑罚或者免除刑罚”，完全有可能需要处以轻罚。而“不需要判处刑罚”或“免除刑罚”的也不一定就是“犯罪情节轻微”，属于犯罪情节严重的罪行，也可能因为自首、重大立功、被追诉前主动交代行贿等罪后情节而免除处罚。如果将认罪认罚理解为犯罪情节，实质上是将“情节”条件与“免罚”条件合二为一，这无疑会使相对不起诉权可轻易突破犯罪性质和情节的限制，导致权力的膨胀和失序。简言之，作为相对不起诉“情节”条件的犯罪情节，应当是罪中情节，认罪认罚不宜直接影响“情节”条件。

另一方面，就“免罚”条件而言，认罪认罚将来有纳入其中的可能性，但目前还缺乏充分的实体法根据。“免罚”条件规定了“免罚”的两种情形：一是依照刑法规定不需要判处刑罚，二是依照刑法规定免除刑罚。但无论哪一种情形，都必须依照刑法的规定。而《刑法》对于“免罚”既有一个原则性的规定，即《刑法》第37条，“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚”，又规定了16个可以或应当“免除处罚”的具体情节。对于在适用相对不起诉时如何协调原则规定与具体规定的关系，学界、实务界等有不同的理解。有人认为被追诉人只有符合具体规定，才能适用原则规定，也有人认为即便不符合具体规定，也可以直接以原则规定为根据。由于《刑法》中目前并没有明确将认罪认罚规定为可以从轻、减轻或免除处罚的情节，按照前一种观点，根本就不可能产生单独根据认罪认罚情节的“免除刑罚”。那么，按照后一种观点，认罪认罚是不是就可以理所当然地成为“免除刑罚”的重要根据呢？其实不然。《刑法》第37条中的“犯罪情节轻微不需要判处刑罚”是一个整体，“不需要判处刑罚”是因为“犯罪情节轻微”，而且，“不需要判处刑罚”不同于需要判处刑罚因为其他情节而免除刑罚。换言之，不需要判处刑罚只是免予刑事处罚或免除刑罚的根据之一，而不需要判处刑罚是由犯罪情节轻微这一内在属性直接决定的。事实上，《刑法》第37条与16个“免除处罚”并不是原则与具体规定的简单对应关系。16个“免除处罚”条文中确实有因为罪中情节轻微不需要判处刑罚而免除处罚的情形，但也有本来需要判处刑罚（犯罪情节不一定轻微），由于存在特定的罪中情节而免除处罚的，还有因为罪后情节而免除处罚的。当然，将来可以通过增加《刑法》中具体“免除处罚”的规定，解决认罪认罚相对不起诉的实体法根据问题，但在此之前，认罪认罚对相对不起诉“免罚”条件的影响只能通过影响《刑法》中已经具体规定的罪后情节间接实现。

值得一提的是，对于如何理解相对不起诉适用条件中的“犯罪情节轻微”，一直存在不同意见。一种观点认为，该条件将相对不起诉限制于轻罪案件，原则上只能是法定刑3年以下有期徒刑的案件。另一种观点则认为，重罪案件也存在犯罪情节轻微问题，因此，重罪也有可能适用相对不起诉。笔者认为，这两种观点都不够完整，相对不起诉确实不排除涉嫌严重罪名案件的适用，因此，不宜将相对不起诉称之为“微罪不诉”或“轻罪不诉”。但适用相对不起诉必须同时符合“情节”和“免罚”两个条件，这就将其适用范围限制在极为狭小的范围内——轻微刑事案件，不仅犯罪情节要轻微，结合所有情节案件还须达到可以“免罚”的程度。当然，这也同时表明，即使认罪认罚将来可以成为《刑法》中有“免罚”效果的法定情节，适用相对不起诉的认罪认罚案件也会极为有限。

（二）特别不起诉与认罪认罚

2018年修订《刑事诉讼法》时，在第182条增加规定了一种新类型的不起诉，主要适用于被追诉人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实且有重大立功或者涉及国家重大利益的案件。学界通常称之为特别不起诉。第182条的规定事实上是对《认罪认罚从宽制度试点工作的办法》第9条和第13条规定的调整和吸收，因此，有不少论者将第182条放在认罪认罚从宽视角下理解，并认为该条文是“立法在审前程序中对特殊案件贯彻认罪认罚从宽的具体规定”。然而，从特别不起诉的具体适用条件看，其和认罪认罚从宽制度的联系可能只是宏观政策层面和立法精神上的部分契合，制度层面的具体连接点非常少。有论者提出，有别于与其他类型不起诉间的模糊关系，认罪认罚与特别不起诉间有确定的逻辑关联，即“认罪认罚+重大立功或涉国家重大利益+最高检审批=不起诉”。暂且不论“自愿如实供述”只是特别不起诉适用的一道门槛，真正的决定性因素是“重大立功或者案件涉及国家重大利益”，即便其作用关键，“自愿如实供述”真的能等同于认罪认罚吗？答案显然是否定的。按照《刑事诉讼法》第15条规定，认罪认罚中的认罪是指被追诉人“自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实”，而《指导意见》对认罪的界定是“自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议”，特别不起诉中的“自愿如实供述”明显不同于认罪认罚中的认罪内涵。更何况，严格意义上的认罪认罚是认罪加认罚，除了认罪以外，还要求被追诉人愿意接受处罚，《指导意见》甚至还将真诚悔罪明确为认罚的内涵，但是，特别不起诉中对被追诉人并无认罚的要求。

那么，到底是出于何种考虑，使得特别不起诉既不要求被追诉人认可指控事实，也不要求其认罚呢？我们认为，可能与以下两个因素有关：（1）特别不起诉与认罪认罚从宽在制度定位上的差异。不同于域外的辩诉交易或认罪协商，我国的认罪认罚从宽制度采取的是专门机关主导的听取意见模式，〔23〕强调被追诉人通过认罪认罚争取从宽，主要适用于事实清楚的案件，贯彻的是宽严相济的刑事政策。而特别不起诉则理路不同，特别是其中的“重大立功”型不起诉，虽然也能体现宽严相济，但其吸收了域外“污点证人”制度中的合理因素，着眼于以“丢卒保车”的方式攻克重大疑难案件，为了确保重大案件的追诉突破法律的一般规定，带有更强的国家妥协和控辩协商性质。至于“涉及国家重大利益”的不起诉，其侧重衡量的并非宽严相济，而是追诉犯罪与国家重大利益间的平衡问题，旨在以不起诉降低对国家重大利益的消极影响，与认罪认罚从宽制度的联系更为微弱。（2）在认罪认罚从宽制度的设计中，被追诉人认罪认罚是制度适用的前提而不是结果，只有被追诉人认罪认罚，专门机关才考虑给予从宽处理，特别是在认罪问题上，没有协商空间。但特别不起诉不同，获得不起诉（至少是部分罪名的不起诉）而非接受处罚，可能是被追诉人“自愿如实供述”的直接目的。而且，第182条还明确授权检察机关“可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉”，该选择性起诉条款的存在暗含了罪数协商的可能。因此，考虑到被追诉人完全配合追诉需要的充足动力，特别不起诉的适用很难以被追诉人认可指控事实和愿意接受处罚为前提。

需要进一步思考的是，《刑事诉讼法》第182条虽然没有要求被追诉人认罪认罚，但被追诉人认罪认罚是否会促进特别不起诉的适用呢？事实上，被追诉人是否认可指控事实和愿意接受处罚对“涉及国家重大利益”型不起诉影响甚微，因为其并非法定的考量因素。而对“重大立功”型的特别不起诉而言，被追诉人认罪认罚反而有可能产生阻碍适用的效果，因为对于认罪认罚的被追诉人，专门机关自然就会减少突破一般法律规定和适用繁琐审批程序的动力。

（三）附条件不起诉与认罪认罚

附条件不起诉以被追诉人“有悔罪表现”为适用条件，而悔罪又以承认犯罪为前提。尽管承认犯罪不一定构成认罪认罚意义上的认罪，悔罪也与认罚有一定差别，但附条件不起诉对被追诉人承认犯罪加悔罪的双阶要求与认罪认罚的二元结构颇为相似，且前者的内容又能为后者所包含。可以说，被追诉人只要认罪认罚，就肯定符合承认犯罪+悔罪的要求。因此，附条件不起诉可以成为认罪认罚案件不起诉的模式之一。但是，遗憾的是，附条件不起诉的适用除了被追诉人“有悔罪表现”的要求之外，还设置有四重限制：一是适用的对象必须是未成年人；二是涉嫌的只能是刑法分则第四、五、六章规定的罪名；三是可能判处的刑罚必须在1年有期徒刑以下；四是被追诉人及其法定代理人没有异议。在重重限制之下，附条件不起诉适用率一直处于低位。统计显示，2013年至2017年间，在所有被审查起诉的未成年人中，附条件不起诉的平均适用率仅为6%左右。而对于没有适用罪名和刑期限制的认罪认罚案件而言，能通过附条件不起诉分流的只是其中极少的一部分。

而且，除了上述限制外，还另有两个不利于认罪认罚案件适用附条件不起诉的因素：其一，由于缺乏具体的衔接规定，被追诉人认罪认罚只能通过影响“有悔罪表现”和可能判处的刑罚两个条件间接发挥作用。而一旦检察机关决定结合适用认罪认罚从宽与附条件不起诉制度，不管认罪认罚情节是否对附条件不起诉决定产生了实质影响，都须同时遵循两套程序要求，既要走认罪认罚从宽程序，又要走设置考验期、监督考察等附条件不起诉程序。其二，附条件不起诉与相对不起诉有一定的交叉，而按照立法机关的权威解释和最高人民检察院的意见，当一个案件同时符合这两类不起诉的法定条件时，优先考虑相对不起诉。这意味着，附条件不起诉一般适用于需要判处刑罚且可能判处1年有期徒刑以下刑罚的案件，而事实上，二者适用的刑罚条件在裁量实践中的差别并不是那么明显，这势必进一步压缩了附条件不起诉的适用空间，促使检察机关在面对“两可”的认罪认罚案件时，通常都会适用相对不起诉。

四、从认罪认罚案件的不起诉到认罪认罚不起诉：变革的意义与空间

（一）什么才是认罪认罚不起诉

认罪认罚不起诉，顾名思义，是指以认罪认罚情节为主要根据的不起诉。它当然属于认罪认罚案件不起诉的一种形式，但又与认罪认罚案件的不起诉有一定区别。前者要求认罪认罚与不起诉的决定之间有相对确定的联系，而后者只能反映不起诉的案件是认罪认罚案件。如上所述，认罪认罚案件的不起诉不一定考虑到了认罪认罚情节，案件的其他情节可能已经完全具备了不起诉的法定条件。也有可能虽然在不起诉的理由中提及了认罪认罚情节，但只是形式上的考虑，或者如并列理由型的相对不起诉那样，仅将认罪认罚作为不起诉的难以明确具体影响力的助力因素之一。再或者如特别不起诉的适用思路，只将认罪认罚视为不起诉决定的前提条件，而真正的决定性因素则是重大立功或案件涉及国家重大利益等其他情节。

较之与认罪认罚案件的不起诉，认罪认罚不起诉至少有以下几个特点：（1）认罪认罚是决定不起诉的主导因素。如果没有认罪认罚情节的存在，案件本应起诉。而认罪认罚情节的存在，增强了案件不再追诉或寻求替代处理机制的必要性。（2）认罪认罚不起诉既是不起诉的一种形式，更是对认罪认罚者从宽处理的方式，同时也是以认罪认罚为基准构建的多层次刑案快速处理体系的一部分。（3）认罪认罚不起诉主要是一种裁量不起诉。认罪认罚从宽制度进一步强化了检察机关选择性不起诉的权力。在基于某些有利于被追诉人的案件情节作出（至少追诉机关认为）相对有利于被追诉人的处理上，认罪认罚不起诉与相对不起诉、附条件不起诉等体现起诉便宜原则的不起诉在精神上是相通的。（4）认罪认罚不起诉需要被追诉人的认可和接受。我国的认罪认罚从宽制度采取以专门机关听取意见为基础的合意模式，被追诉人认可不起诉处理是保障从宽效果和诉讼效率的双重需要，因此，认罪认罚不起诉不能在未听取被追诉人意见的情况下直接依职权作出。

（二）为什么需要认罪认罚不起诉：独立化的必要性

认罪认罚不起诉有其独特的性质、功能定位和适用根据，而我国现有的不起诉制度无论是在规范层面还是在实践层面，都无法提供认罪认罚不起诉有效运作的足够空间。因此，有必要将认罪认罚不起诉塑造为一种独立的不起诉类型，并以此为契机重构我国的不起诉制度体系。具体说来：

其一，认罪认罚不起诉的独立化可以减少认罪认罚从宽与不起诉的制度冲撞与衔接耗费。目前的认罪认罚案件的不起诉与其说是认罪认罚从宽制度与不起诉制度衔接之体现，不如说只是二者的简单拼接、叠加。两种制度的机械结合使得认罪认罚案件的不起诉既要恪守认罪认罚从宽程序，又要符合不起诉程序的要求，也就是说，一个认罪认罚案件的处理要遵循两套相对独立的程序要求和工作机制，这当然意味着专门机关的重复劳动和更高的司法成本。即便不考虑成本，机械结合也很容易导致三个方面的问题：（1）规则层面或操作层面的直接冲突。比如，按照《刑事诉讼法》的要求，在审查起诉阶段，对认罪认罚的被追诉人检察机关应当提出量刑建议，但按照不起诉的制度安排，不起诉是追诉程序的终止，案件不再移送法院，控方不再求刑，量刑建议无从谈起。（2）不起诉制度成为适用认罪认罚从宽制度的妨碍。那些需要以不起诉（特别是相对不起诉）方式处理的案件，如果适用认罪认罚从宽制度，检察机关就需要围绕认罪认罚多做很多工作，比如，权利告知、听取意见、协调联系值班律师等，在案多人少的压力之下，这无疑会削弱检察官在拟不起诉的案件中适用认罪认罚从宽制度的动力。（3）认罪认罚从宽制度成为不起诉制度适用的潜在障碍，甚至可能起到反作用，将不起诉案件转为起诉案件。被追诉人认罪认罚之后案件在证据上更有利于提起诉讼，且走速裁程序的话也很有效率，但要做不起诉处理不仅程序繁琐，还有一定的职业风险。而且，在未实现认罪认罚不起诉独立化的情况下，通过认罪认罚案件的不起诉过度呈现认罪认罚与不起诉的关联，有可能在无形中提升不起诉的适用标准，对非认罪认罚案件适用不起诉造成不利影响。

其二，认罪认罚不起诉的独立化可以增强不起诉的审前分流效果。我国的刑事程序在审前分流方面还相当薄弱，表现在，侦查机关未被明确赋予分流有罪案件的权力，检察机关裁量不起诉的范围较为狭窄，而认罪认罚从宽程序未给予审前分流足够关注。创设相对独立的认罪认罚不起诉，则可以促进认罪认罚从宽与不起诉的深度融合，一方面能健全认罪认罚从宽程序的审前分流功能，形成案件分流和程序简化互补的增速提效机制，另一方面又能扩大不起诉的适用率，特别是不起诉适用于认罪认罚案件的比率，从而更加充分地发挥出不起诉在程序分流方面的“调控”作用，增强审查起诉阶段的繁简分流效果。

其三，认罪认罚不起诉的独立化可以充实被追诉人的认罪认罚利益，丰富从宽的形式。认罪认罚从宽中的从宽，按照《指导意见》第8条的解释，既包括实体上从宽处罚，也包括程序上从简处理。对于不起诉应该归属哪一种从宽，学界认识不一。但笔者认为，认罪认罚不起诉兼具程序从宽与实体从宽的双重属性。在程序从宽方面，不起诉作为检察机关提前终止追诉程序的决定，可以使被追诉人尽快摆脱刑事程序的“折磨”，大大减少审判和定罪带来的“附随效果”。在实体从宽方面，裁判结果上的罪刑减让并非对认罪认罚者从宽处理的唯一方式，检察机关以不起诉等终止程序的方式也能够实现程序上的“出罪”效果。当然，这种“因公诉机关放弃诉权而形成的无罪”，并非实体意义上的非犯罪化，这种程序意义上的“出罪”（不予追诉）是以程序意义上的“定罪”（对被追诉人犯罪行为的否定评价）为前提的，所以，严格说来，这也是一种刑事责任非常特殊的实现方式，是在确认应当追究刑事责任的基础上对被追诉人的宽宥处理。

其四，认罪认罚不起诉的独立化契合认罪认罚从宽的程序模式。认罪认罚从宽程序的检察主导特征使得整个诉讼的重心向审查起诉阶段转移，即无论认罪认罚案件最终在形式上适用何种审判程序进行，其本质上均是以检察机关提出建议，法院加以审查和核准的方式进行的。这在一定程度上重塑了专门机关的配合制约关系，通过某种意义上的裁判权“让渡”，使得检察机关成为事实上的决定者，以此实现认罪认罚案件的分流简化和高效处理。而认罪认罚不起诉的独立化符合该模式的基本定位，可以有效激活起诉裁量权在认罪认罚从宽制度中的潜在功用。

（三）认罪认罚不起诉独立化的制度空间

在推行认罪认罚案件不起诉的过程中，也有一些质疑或反对的声音，主要集中在制度支撑方面，具体表现为以下三个争议问题。而对这三个问题的认识也在很大程度上决定着对认罪认罚不起诉可行性的判断。

1.不起诉是否具有从宽功能？有论者提出，不起诉在法教义学上仅具有分流案件、防范错案、防止不必要入罪等效用，并不具有明确的从宽功能。笔者对此不敢苟同。所谓从宽，是指在处理案件时采用一种较为宽松、宽缓的思路和原则，其通常与从严相对，均是因为某些情节、因素的存在或者特定的政策要求而采取的特殊处理。不起诉有无从宽属性不能一概而论，而是与不起诉的类型密切相关。一般而言，相对不起诉、附条件不起诉和特别不起诉都是考虑到案件情节而对本来可以起诉（正常处理）的被追诉人做出了不起诉处理（宽松处理），都可以视为从宽的形式。而法定不起诉和存疑不起诉则着眼于维护刑事法的准确实施，对那些因证据缺陷或欠缺实体法追诉根据而本来就不符合起诉条件（正常处理）的案件作出不起诉决定，没有体现从宽。就此而言，不起诉的从宽属性也和检察机关的不起诉裁量权联系紧密，只有反映起诉便宜原则的裁量不起诉才有在正常处理和宽松处理之间选择的可能，并因此具有从宽属性。当然，这一点也并不绝对。相对不起诉和法定不起诉之间虽然在适用范围和起诉裁量权上有很大差异，但也不是完全隔绝的。当一个案件具有免除处罚的情节，“量刑情节同向竞合时的叠加效应”有可能使得案件的整体评价由“情节轻微”转变为“情节显著轻微”，从而成为相对不起诉转化或过渡为法定不起诉的通道，进而使该种法定不起诉带有一定的从宽属性。但归根结底，刑法中的从宽规定为审查起诉阶段的从宽不起诉和审判阶段的从宽处罚提供了共同的实体法根据。

2.认罚能否兼容对不起诉的认可？认罪认罚与不起诉之间似乎存在一个明显的逻辑矛盾：如果认罚是被追诉人对司法机关处罚方案的接受，又何谈被追诉人接受不起诉决定？如果检察机关想作出不起诉决定，又有什么必要提出处罚方案？对此，有论者指出，如果认罚仅指接受刑罚处罚，可能就排除了认罪认罚后做撤销案件或不起诉处理的可能性，因此，并不合理。较为合理的选择是对认罚中的罚作广义解释，即主要指刑罚处罚，但也包括刑罚以外的处罚措施，甚至还包括对被害人的退赃、退赔等。但是，由于该论点还是以不起诉本身不是处罚为逻辑前提，并以其他性质的非刑罚处罚是处罚为论证的着力点，因此，只适合用以说明那些附带其他性质处罚措施的不起诉，解释能力非常有限。另有论者主张应该对认罚作更为广义的理解，其并不局限于接受处罚，而是指被追诉人接受公安司法机关的处理意见，包括起诉或不起诉决定等所有这些体现控辩合意的表现形式。该类主张还得到了《指导意见》的支持，其在第7条明确规定，认罚在审查起诉阶段的表现之一就是“接受人民检察院拟作出的不起诉决定”。这种认识貌似解决了认罚与不起诉的兼容问题，但其实是直接以超越文义解释的方式回避了问题。笔者认为，认罚与接受不起诉事实上并不矛盾。如上所述，裁量不起诉的实质是在确认被追诉人应当承担刑事责任基础上的一种宽宥处理，是被追诉人从宽承担刑事责任的方式，带有一定的惩罚性。因此，将接受不起诉纳入认罚外延未尝不可。而且，认罚反映的只是被追诉人愿意接受处罚的态度，它可以具体表现为接受司法机关的刑事处罚方案，在不存在具体处罚方案时也可以表现为概括性认罚的声明。所以，即便将认罚中的罚限为刑事处罚，或者否定不起诉的处罚性，被追诉人愿意接受刑罚也不意味着司法机关必须施加刑罚，检察机关完全可以依法作出不起诉决定。

3.不起诉决定可否对接量刑建议？个别论者提出，根据法律规定，认罪认罚的案件，检察机关必须提出量刑建议，犯罪嫌疑人应当同意量刑建议，这就意味着被追诉人放弃了不起诉这一选择，因此，认罪认罚与裁量不起诉在性质上存在内在冲突。但笔者认为，该观点是对法条的刻板解读，意在坚持认罪认罚从宽制度与不起诉制度是两套相互独立的权力逻辑体系。其实，《刑事诉讼法》第176条第2款并不是要求所有认罪认罚案件都要提出量刑建议。对第176条第2款的理解不能脱离第1款，或者说，第2款的要求是以案件符合第1款的要求为前提的。而第1款的要求就是案件属于依法应当起诉的情形。因此，第2款的准确含义是，对于依法应当提起公诉的认罪认罚案件，检察机关应提出量刑建议。对于不起诉案件，不管被追诉人是否认罪认罚，根本没有提出量刑建议的必要。而且，法律是否要求认罪认罚的被追诉人必须签署具结书也值得推敲。按照第174条第1款的要求是，只有在认罪的同时同意量刑建议和程序适用的，才应签署具结书。该款中的认罚显然有特定的内涵，即同意量刑建议。当然，只在有量刑建议时才会存在是否同意量刑建议的问题。而拟以不起诉方式处理的认罪认罚案件中的认罚则只是概括认罚，没有可供同意的量刑建议，自然也就不属于第174条第1款应当签署具结书的情形。

五、认罪认罚不起诉的制度构建

（一）基本思路：对附条件不起诉的改造

就目前我国已初成体系的不起诉制度而言，创立一种完全脱离已有不起诉类型的全新的不起诉既无必要，也不可能。构建认罪认罚不起诉的较为可行的路径是改造现有的不起诉类型，增强其对认罪认罚案件的兼容性。具体而言，就是将附条件不起诉的适用对象扩大于成年人，并将认罪认罚作为适用附条件不起诉的必要条件，将附条件不起诉改造为专门的认罪认罚不起诉。之所以如此，主要基于以下几点考虑：

首先，在对被追诉人罪后表现要求方面，附条件不起诉是唯一一种明确要求认罪加悔罪的不起诉，而按照《指导意见》的规定，真诚悔罪是被追诉人认罚的心理基础，因此，认罪加悔罪的要求与认罪认罚的内涵最为接近。而从政策目标层面，附条件不起诉制度和认罪认罚从宽制度均体现了以被追诉人认罪态度为基础、以教育挽救为目标的当宽则宽政策。换言之，附条件不起诉具备改造为独立的认罪认罚不起诉的“先天”条件。

其次，德国、我国的澳门地区和台湾地区等的附条件不起诉均未限定适用的行为主体。在我国附条件不起诉的立法论证阶段，学界的主流观点也是其不应限于未成年人案件。但立法者出于稳妥，又鉴于司法机关对未成年人犯罪附条件不起诉的实践探索，只将其作为办理未成年人刑事案件的一项特殊制度加以规定，导致附条件不起诉的适用对象极为狭窄。因此，将附条件不起诉扩大适用于成年人是大势所趋，而认罪认罚从宽制度的推行则为其提供了难得的契机。

再次，认罪认罚不起诉不可能只适用于不需要判处刑罚或可免除刑罚的轻微案件，这也是创设独立的认罪认罚不起诉的主要动因。换言之，认罪认罚不起诉的案件有可能是本来需要判处刑罚的案件，但现在却要以不起诉的方式终止追究程序，这就要求在程序设计上要充分体现严格和谨慎，而附条件不起诉的附加条件可以成为应判刑罚的合适替代（转处）措施，考验期机制则可以保证认罪认罚包括悔罪的真诚性和替代措施的实际效果。

最后，将附条件不起诉改造为认罪认罚不起诉也方便协调其与其他类型不起诉的适用关系。改造之后，认罪认罚案件的不起诉除了有作为独立不起诉类型的附条件认罪认罚不起诉外，广义上还包括附着于其他裁量不起诉类型中不附条件的认罪认罚不起诉。认罪认罚案件当然也有不需要判处刑罚的轻微案件，如果一个案件既符合相对不起诉的适用条件，又符合认罪认罚不起诉（附条件不起诉）的适用条件，应优先适用相对不起诉。

（二）如何改造：认罪认罚不起诉的制度要素

1.认罪认罚条件的嵌入。将附条件不起诉改造为认罪认罚不起诉的第一步就是将认罪认罚明确规定为附条件不起诉的实质条件。但需要注意的是，认罪认罚不仅在不同的诉讼阶段有不同的体现，即便在同一诉讼阶段，认罪认罚在不同的案件中表现形式也不尽相同。对拟作不起诉处理的案件而言，严格说来检察机关并没有决定指控，自然就不存在指控的犯罪事实，也不存在依附于指控决定的量刑建议，因此，认罪认罚亦有特定的内涵。认罪认罚不起诉中的认罪主要指自愿如实供述自己的罪行，而其中的认罚则是指被追诉人有真诚悔罪的实际表现和愿意接受处罚的概括表示。此外，被追诉人对不起诉决定的认可也是认罪认罚不起诉适用的必要条件，这既可以理解为广义上认罚的一种表现，也能体现被追诉人的程序参与权，而且还可以确保认罪认罚不起诉的可执行性与实际效果。

2.罪名与刑罚条件的调整。将附条件不起诉改造为认罪认罚不起诉后，有必要放宽对适用罪名和刑罚条件的限制。首先就是要取消罪名条件。认罪认罚从宽作为一项贯穿刑事司法的基本原则，适用于所有刑事案件，不应有特殊的范围限制。按照《指导意见》第5条的精神，不能仅仅因为罪名特殊等原因而剥夺被追诉人自愿认罪认罚获得从宽不起诉的机会。同时，为了增强从宽不起诉的分流效果，应当适当放松刑罚条件。当然，认罪认罚不起诉是对本应追究刑事责任和判处刑罚的人的宽大处理，只能是起诉法定原则的例外，这就决定了其只能适用于罪行较轻的被追诉人。那么，如何确定罪行较轻的范围呢？笔者认为，以3年有期徒刑以下刑罚为标准比较科学。理由是：（1）3年有期徒刑是我国《刑法》中常用的刑罚分界点，通常将3年以下的有期徒刑称为“短期徒刑”。（2）我国《刑法》中一般缓刑适用的刑罚条件就是判处拘役或者3年以下有期徒刑。在附条件地不要求被追诉人实际承受刑罚，让被追诉人接受社会的考察、改造和教育，体现宽严相济刑事政策方面，认罪认罚不起诉和缓刑有相通之处，刑期条件上对接是可行的。（3）我国《刑事诉讼法》中规定的公诉案件刑事和解适用于故意犯罪案件时，刑罚条件也是可能判处3年以下有期徒刑刑罚。而刑事和解和认罪认罚不起诉在确定适用对象范围时有诸多共性考虑。

3.附带条件与被追诉人的异议权。认罪认罚不起诉主要适用于本需判处刑罚但可能判处轻刑的被追诉人。其所附条件既要形成对被追诉人必要的外在约束，促使其改造自新，以“消除刑事追诉的公共利益”，又不能过分限制被追诉人的人身自由和财产权利。根据性质和目的之不同，附带条件可分为三种类型：一是社会矫治类，如向社区等提供公益劳动，戒瘾治疗，接受相关教育；二是关系修复类，如赔偿损失、赔礼道歉；三是限制自由类，该类附带条件又可进一步区分为令行类和禁止类，前者如经批准才能离开居住的市、县，按规定报告自己的活动情况，后者如不得进入特定场所，不得从事特定的活动等。值得强调的是，附带条件是一种着眼于评估悔罪表现、观察教育矫治效果的特别处遇措施，不宜理解为惩罚和制裁。附带条件的约束强度不能超过缓刑管束措施的强度，而且，在个案中设置附带条件时应该遵循比例原则。当然，附带条件虽然不是惩罚，但大多数带有拘束性，考虑到法官保留原则，应当将被追诉人无异议作为程序要件，并确保个案中附带条件内容和程序的正当性。被追诉人对附带条件提出异议的，检察机关可以在听取其合理意见的基础上适当调整，如果被追诉人的意见不合理或者对调整后的附带条件依然有异议，可以视为其对适用附条件不起诉有异议，检察机关应提起公诉。

4.考验期及对被追诉人的监督管束。当前的附条件不起诉考验期为6个月以上、1年以下，相对于调整后的刑罚范围而言，考察时间偏短，不利于对被追诉人的教育矫治。而且，该规定在立法精神上也与缓刑考验期等不太统一。《刑法》中对缓刑考验期的规定是以原判刑期为起点，不同刑种区别对待，且合理设置考验期上限。其主旨是，“一般情况下，缓刑考验期限都应当略高于原判刑期”。鉴此，认罪认罚不起诉考验期可以直接参考缓刑考验期，规定可能判处有期徒刑的考验期为预估刑期以上、5年以下，但不得少于1年。可能判处拘役（或其他刑罚）的考验期为预估刑期（如果有的话）以上、1年以下，但不得少于2个月。同时，考验期的加长，检察工作的高负荷，部分矫治工作的专业性等决定了，不太适合将检察机关规定为唯一的监督考察机关。可以根据附带条件的类型，确定相应的考察机关。对于限制自由类和关系恢复类中工作量较小、可以迅即完成的监督工作，交由检察机关承担。而对于教育矫治类等需要长期督促和不间断管束的工作，可以交由社区矫正机构或基层组织承担。

5.不起诉从宽的特殊效力。不起诉决定虽然在客观上能够免除有罪之人因起诉可能受到刑罚制裁的可能性，变相产生类似实体裁决的效果，但其本质上只是程序意义上的决定，实体上的未施加刑罚制裁只是追诉程序终结衍生的阻断效果，带有间接性。而且，其从宽效果的确定力也相对较弱：法律未明确，检察机关在作出不起诉从宽的决定之后，是否能就同一案件再次裁量起诉。而被害人则可以通过公诉转自诉，重新启动追诉程序，再次陷被追诉人于程序折磨和刑罚制裁的风险之中。为此，一方面，宜借鉴日本及我国台湾地区的经验，在法律中明确规定裁量不起诉之一般禁止重新起诉的程序效力。另一方面，认罪认罚不起诉应当尽量与刑事和解结合，检察机关在作出不起诉决定时，促成刑事和解，或者要求被追诉人至少要获得被害人的谅解，以使不起诉决定能够得到被害人的认同，从而增强从宽效果的确定性。需要注意，作为认罪认罚不起诉之前置决定的附条件不起诉决定在性质和效力上更加特殊。该类不起诉决定虽然也有一定的确定力，但其确定的只是附条件的程序路径及其方法、内容，而不是最终的对追诉权的处分。相对于考验期结束后作出的起诉或不起诉决定，附条件不起诉决定只是一种带有过渡性质的中间决定。考验期结束后的不起诉决定无疑属于检察机关的从宽处理，但这也不能否定附条件不起诉决定本身的从宽性质。即便检察机关最后撤销附条件不起诉决定，在性质上也是撤销从宽处理措施。当然，完整意义上的附条件不起诉从宽是由前后两个决定共同塑造的。

六、从宽不起诉权的合理规制

对认罪认罚案件的从宽不起诉是把双刃剑，它虽然能够进一步提高案件分流能力、丰富从宽形式，但却少了一层来自法院的把关，是层层把关模式的非常态运作，增加了权力滥用的风险。因此，应当通过制度、规则乃至工作机制层面的一些防范措施合理规制，确保认罪认罚不起诉的正当性。

（一）法官保留原则的贯彻

认罪认罚不起诉在一定程度上扩张了检察机关的起诉裁量权，但“不能僭越裁判权”依然是不起诉权不容撼动的行使基准。为此，构建认罪认罚不起诉规则时至少应重视三个方面：一是适用范围明确，且局限于轻罪。在我国，起诉法定是原则，起诉便宜只是补充。如果认罪认罚不起诉适用的范围模糊或者过大，可能导致起诉裁量权的膨胀，使得本应接受审判、采取检法互动从宽模式的案件无法进入审判阶段，架空审判权。二是附带条件或教育矫治措施的非惩罚性。检察机关没有认定犯罪、裁处刑罚的权力，因此，不能在不起诉决定中附加罚金等刑事处罚。三是附加条件的设置应听取被追诉人意见，确保其没有异议。即便是非刑罚处置措施，有些也不可避免地带有惩罚性，检察机关也不宜以命令方式直接列为认罪认罚不起诉的处遇。只有获得了被追诉人的自愿认同，这些措施的性质才能由制裁转换为教育矫治，由单方强加转变为合意履行。在这方面，德国的部分做法可咨借鉴。德国的附条件不起诉允许检察院科处被指控人履行一定的负担和指示，但是必须经负责开启审判程序的法院和被指控人同意。而且，经被指控人同意，检察院可以事后科处（增加）或变更负担与指示。《德国刑事诉讼法》中的这些规定体现了对法官保留原则的重视和兼顾。

（二）从宽不起诉裁量标准的细化

如果没有相对具体的裁量标准，以将裁量权通过一些外在的、客观的尺度限制在一定的范围内，就很难实现对认罪认罚不起诉裁量权的有效控制。需要注意的是，建立在对附条件不起诉改造基础上的认罪认罚不起诉在裁量内容上有自己的特点，需要建立特殊的评价机制。比如在启动环节，认罪认罚特别是作为认罚要义的真诚悔罪的裁量认定是核心问题。可以考虑在有关认罪认罚不起诉的指导意见或操作规程中，详细地归纳列举悔罪的支撑性表现和否定性表现，规定衡量取舍的原则和基准。进一步细化在运用悔罪真诚性主要指标时所需要具体考量的因素，以方便检察机关更为准确地使用各种变量评估被追诉人的悔罪指数。譬如，就退赃退赔而言，是主动退还，还是被动退还；是一次性全部退还，还是分批次退还；是以自己的财产退还，还是由亲属代为退还；是尽己所能仍然无法退还，还是有退还意愿但没有退还能力。就悔罪表达而言，是言词悔罪，还是书面悔罪；是当庭公开悔罪，还是在讯问场所悔罪，或只向被害方悔罪；是笼统的悔罪，还是有具体内容的悔罪；悔罪表达中有无包含反映悔罪心理的完整要素等。

（三）内部质量控制机制的完善

检察机关应在不限制适用比率、淡化指标控制的同时，强化对认罪认罚不起诉的质量控制。具体可以采取的措施主要包括但不限于以下“五个重视”：（1）重视对认罪认罚自愿性、真实性的保障。检察机关应当按认罪认罚从宽制度的要求告知权利，听取意见，为被追诉人提供必要的法律帮助。被追诉人自愿认罪认罚的，检察机关应以同步录音录像等方式固定认罪认罚过程。而且，不能降低证据审查的标准，尽量保证认罪认罚不起诉的事实基础。（2）重视对认罪认罚不起诉的释法说理。在说理形式上，可以在不起诉决定书中详细阐述认罪认罚不起诉的事实和法律根据，必要时也可以专门制作不起诉理由说明书。在说理内容上，既要说明认罪认罚等情节与不起诉决定及其类型的逻辑关系，又要说明附带条件及考验期设置的合理性；既要说明附条件不起诉的理由，又要说明最终的不起诉决定的理由。（3）重视认罪认罚不起诉决定书的公开。在决定不起诉后，应及时将不起诉决定书送达给被追诉人及其法定代理人和辩护人、被害人及其诉讼代理人以及公安机关，向有关诉讼主体公开。同时，只要不属于依法不应当公开的案件，不起诉决定书应当在最高人民检察院信息公开网上公开发布，接受社会监督。对于个别拟作不起诉处理但社会影响大、社会关注度高的案件，可以以公开听证的方式进行审查，以透明化的处理过程回应社会关切。（4）重视对认罪认罚不起诉案件的事后质量评查。充分运用数据和网络，结合人民监督员制度，探索认罪认罚不起诉案件的质量评查体系，用“以案件质量评查为主的事后监督机制”，逐步替代“事前控制为主的决定方式”，在保障质量和提高效率间求得平衡。（5）重视对认罪认罚不起诉工作的案例指导。最高人民检察院可以选择发布若干带有典型意义的指导案例，凝练认罪认罚不起诉的裁量规则和基准，作为下级检察机关办案的参考。

（四）外部制约的强化

上已述及，附条件的认罪认罚不起诉在流程上通常会经历两个阶段，即过渡决定阶段和最终决定阶段，其外部的制约机制也应分别针对这两个阶段设置。公安机关和被害人是重要的外部制约主体。那种认为“侦查反制起诉”是“不必要的制约和回流”，进而主张取消公安机关对不起诉决定的申请复议复核权的观点缺少说服力。公安机关在两个阶段均有权要求复议，并在意见不被接受时有权向上一级检察机关提请复核。而且，检察机关在作出两个决定前，也均应听取被害人的意见，但被害人对不同阶段决定所享有的救济权应该有所区分。被害人对于过渡阶段决定不服的，有权向上一级检察机关申诉，请求取消考验期，直接提起公诉。但此时不宜赋予被害人直接向人民法院起诉的权利。因为一旦被害人的自诉获法院受理，而同一案件尚在检察机关的过渡处理中，就会出现案件的系属冲突。对于最终的不起诉决定，被害人既有向上一级检察机关申诉的权利，也可以不经申诉直接向人民法院提起自诉。

结      语

效率是认罪认罚从宽制度改革的重要价值目标之一。而同一般的相对不起诉相比，主要建构在附条件不起诉之上的认罪认罚不起诉似乎在效率上并无优势，相反，其对考验期的要求和监督考察的规定会不可避免地增加检察机关的工作量，甚至可能让部分被追诉人产生与其附条件不起诉还不如直接起诉、长痛不如短痛的排斥感。这也是2012年《刑事诉讼法》增设附条件不起诉后该制度适用率不高的重要原因。事实上，从整体上看，附设考验期的不起诉与经过审判定罪后判处实刑和缓刑相比，司法资源的投入相对还是要少一些，而且，还在很大程度上避免了被追诉人定罪的附随后果。而附加条件的设置和监督考察的要求也是因为出于预估刑期所反映的罪行严重性，是抵消案件起诉的利益所必须的。在附条件不起诉改造为独立类型的认罪认罚不起诉后，特别是将其适用的案件范围扩大之后，会更加突显附加条件和设置考验期的必要性。当然，这并不是说为了实体效果、避免审判以及防范不起诉裁量权的滥用，认罪认罚不起诉程序可以不厌其繁。恰恰相反，在认罪认罚不起诉具体运行程序的设计上，应当充分体现从简从快的程序分流精神。在事中控制的基本思路上，原则上应以司法责任制取代三级审批制，不能再回到以繁琐的科层审查控权的老路。而在审查起诉的基本模式上，原则上应建立听取意见与书面审查相结合的快速审查模式，采取公开听证或者诉讼式审查方式的只能是极少数。仅当如此，才更有利于探寻到认罪认罚从宽制度与不起诉制度、公正与效率的最佳结合点。